Муниципальная экономика

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  
БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ  
«ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»  
(ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ)

Л.В. Адамская, В.Э. Комов, Н.С. Сергиенко

МУНИЦИПАЛЬНАЯ 
ЭКОНОМИКА
 
Учебное пособие

МОСКВА
2022

ISBN 978-5-00172-355-4 

УДК 332.1
ББК 65.04
 
А28
Авторы:
Адамская Л.В., кандидат социологических наук, доцент 
кафедры «Государственное и муниципальное управление» 
ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве 
Российской Федерации», доцент;
Комов В.Э., кандидат экономических наук, доцент 
кафедры «Государственное и муниципальное управление» 
ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве 
Российской Федерации», доцент;
Сергиенко Н.С., кандидат экономических наук, доцент 
кафедры «Государственное и муниципальное управление» 
ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве 
Российской Федерации».

Рецензенты:
Гнездова Ю.В., доктор эконом. наук, профессор, ФГБОУ 
ВО «Смоленский государственный университет»;
Майданевич Ю.П., доктор эконом. наук, доцент, ФГАОУ 
ВО «Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского».

 


А28
Адамская Л.В., Комов В.Э., Сергиенко Н.С.
Муниципальная экономика: Учебное пособие / 
Л.В. Адамская, В.Э. Комов, Н.С. Сергиенко. — М.: 
Прометей, 2022. — 296 с. 

ISBN 978-5-00172-355-4

Учебное пособие соответствует образовательным стандартам 
высшего образования Финансового университета 
при Правительстве Российской Федерации по направлениям 
подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное 
управление» (уровень бакалавриата), 38.04.04 «Государственное 
и муниципальное управление» (уровень магистратуры).
Предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей 
экономических факультетов вузов, работников государственных 
и муниципальных органов управления.

©  Коллектив авторов, 2022
© Издательство «Прометей», 2022

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение .........................................................................................5

Тема 1. Предмет, методы, цели и задачи муниципальной 
экономики  .....................................................................................7
1.1. Понятие, предмет и объект экономики 
муниципального сектора ......................................... 7
1.2. Понятие предмета и метода науки 
муниципальной экономики. Цели и задачи 
изучения дисциплины ...........................................23
1.3. Основные принципы функционирования 
муниципальной экономики ....................................27

Тема 2. Муниципальный сектор как объект 
национальной экономики ...........................................................39

2.1. Основное звено территориального хозяйствования 
и самоуправления .................................................40
2.2. Специфика хозяйства муниципальных образований ... 42
2.3. Роль и место муниципального сектора хозяйства 
в национальной экономике .....................................46
Роль системы муниципального управления 
в развитии общества и муниципалитета ...................48

Тема 3. Ресурсы муниципального сектора ................................67
3.1. Понятие ресурсов муниципального образования .......68
3.2. Природные ресурсы ..............................................70
3.3. Население и трудовые ресурсы ...............................89
3.4. Производственно-технологический потенциал 
муниципального образования .................................95
3.5. Материально-финансовые ресурсы ........................ 100
3.6. Правовой ресурс ................................................. 102

Тема 4. Формирование и функционирование 
муниципального хозяйства ......................................................118
4.1. Отличия муниципального сектора хозяйства 
от государственного и частного ............................. 119
4.2. Хозяйственные функции местного самоуправления. ..122

4.3. Место муниципального сектора хозяйства 
в системе хозяйственных отношений 
в муниципальном образовании ............................. 124
4.4. Задачи муниципальной власти в экономической 
сфере ................................................................ 131

Тема 5. Финансовые ресурсы муниципальных 
образований: особенности формирования и использования 142
5.1. Местный бюджет: сущность и функции .................. 143
5.2. Доходы местных бюджетов и их характеристика ...... 145
5.3. Расходы местных бюджетов и их состав .................. 154
5.4. Бюджетный процесс в муниципальных 
образованиях ..................................................... 165

Тема 6. Инвестиционная деятельность в муни ципальном 
секторе ........................................................................................214
6.1. Основы ивестиционной деятельности  
в муни ципальном секторе .................................... 214
6.2. Направления развития инвестиционной 
политики в муниципальном образовании ............... 224

Тема 7. Основные направления социально-
экономической политики муниципального образования ......240
7.1. Теоретическое обоснование комплексного 
социально-экономического развития 
муниципального образования ............................... 241
7.2. Сущность, содержание и этапы планирования 
комплексного социально-экономического 
развития муниципальных образований .................. 251
7.3. Характеристика современных научных подходов 
к планированию муниципального развития 
и методов управления процессом разработки 
плана комплексного социально-экономического 
развития муниципального образования ................. 260
Заключение................................................................................274
Глоссарий по дисциплине Муниципальная экономика 
для студентов, обучающихся по специальности 38.04.04 
«Государственное и муниципальное управление» .................278
Список используемой литературы ...........................................283

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях активного внедрения программно-
целевых подходов на всех уровнях управления 
обуславливает усиление роли муниципальной экономики 
как части национальной экономики, поскольку реализация 
стратегических задач во многом связана с управлением 
ресурсами на муниципальном уровне. В экономической 
деятельности органов местного самоуправления 
все больше формируются и проявляются межотраслевые, 
межмуниципальные хозяйственные связи, сотрудничество 
частного и публичного капитала.
Внедрение стратегического управления на муниципальном 
уровне расширяет границы инвестиционной 
деятельности, изменяя принципы пространственного развития 
и вовлекая в процессы отбора направлений инвестиционных 
проектов гражданское общество. Поэтому 
повышаются требования к качественным характеристикам 
результатов муниципального управления. 
Содержание настоящего учебного пособия имеет междисциплинарный 
характер, что направлено на формирование 
комплексного представления о современных аспектах 
управления муниципальным хозяйством, в быстро 
меняющемся мире. Данный подход обусловил структуру 
учебного пособия.
В п. 1 изложены методологические основы муниципальной 
экономики как учебной дисциплины практической 
направленности. Роль муниципального сектора как 
объекта национальной экономики раскрывается в п. 2. 
Многоаспектность понятия «ресурсы муниципального 
сектора» представлена в п. 3. Характеристике процессов 
формирования и функционирования муниципального 
хозяйства посвящен п.4. Финансовые аспекты хозяйственной 
деятельности органов местного самоуправления 
рассмотрены в п. 5. Инвестиционные процессы муниципальных 
образований освещены в п. 6. Завершающим 
разделом стал п. 7., который знакомит с основными 

направлениями социально-экономической политики 
муниципального образования.
В учебном пособии большим блоком представлен 
материал для оценки освоенных компетенций по данному 
курсу. Контрольные вопросы, тестовые и практико-ориентированные 
задания позволят систематизировать знания 
и оценить понимание основных тенденций развития 
современной муниципальной экономики.
Результатами освоения дисциплины должны стать 
не только знания учебного материала и умения проводить 
оценку применения экономических инструментов и технологий, 
но и формирование профессионального навыка 
постановки целей и задач, оценки результатов хозяйственной 
деятельности на муниципальном уровне в контексте 
формирующихся тенденций и изменений организации 
местного самоуправления в Российской Федерации.
Учебное пособие предназначено студентам, обучающимися 
по направлению «Государственное и муниципальное 
управление», и заинтересованным специалистам. 

Тема 1.  
ПРЕДМЕТ, МЕТОДЫ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ  
МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ 

В результате изучения данной главы студент должен:
знать:
– теоретические и практические основы функционирования 
муниципального хозяйства, основные понятия и модели муниципальной 
экономики;
– отраслевые особенности экономики муниципального хозяйства;

уметь:
– анализировать и разрабатывать управленческие решения, 
направленные на
развитие муниципального хозяйства;
владеть:
– навыками принятия управленческих решений в профессиональной 
деятельности;
– инструментами муниципальной экономической политики;
План:
1.1. Понятие, предмет и объект муниципальной экономики
1.2. Понятие предмета и метода науки муниципальной экономики. 
Цели и задачи изучения дисциплины
1.3. Основные принципы функционирования муниципальной 
экономики. 

1.1. Понятие, предмет и объект экономики  
муниципального сектора

Местное самоуправление в РФ активно развивается 
с начала 90-х годов ХХ столетия. Главной особенностью 

этого развития является то, что организуется и формируется 
оно «сверху» на основе федеральных законов и нормативных 
актов федеральными органами власти. 
Так, одним из первых законов в области местного 
самоуправления был принят закон от 6 июля 1991 года 
№ 1550−1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Процесс 
реформирования местных органов власти в современной 
России и создание системы местного самоуправления 
в России начался именно с принятием данного 
закона. В соответствии с законом местным самоуправлением 
являлась система организации граждан для самостоятельного 
и под свою ответственность решения вопросов 
местного значения, исходя из интересов населения, 
местных особенностей и местных традиций.
Важнейшим развитием закона 1991 года в контексте 
реформирования местного самоуправления явились 
Указы Президента РФ 1993 г.: 
• «О поэтапной конституционной реформе в РФ» 
от 21 сентября 1993 года № 1400; 
• «О реформе представительных органов власти 
и органов местного самоуправления в РФ» от 9 октября 
1993 года № 1617; 
• «О реформе местного самоуправления в РФ» 
от 26 октября 1993 года № 1760.
В результате появляется новый элемент в системе органов 
местного самоуправления -местная администрация. 
С этого момента прекращается монополия местных Советов 
как основных органов местного самоуправления. Советы, 
являясь коллегиальным органом, при пока еще ведущем 
положении, в это же время теряет в пользу администрации. 
Деятельность же администрации, организуется на принципе 
единоначалия. И при этом администрация получала 
существенные исполнительно-распорядительные полномочия. 
Закон ввел институт главы местной администрации. 
Глава местной администрации, получая мандат от населения 
непосредственно, фактически приобретал статус первого 
должностного лица местного самоуправления.

Деятельность районных, городских, поселковых 
и сельских Советов в соответствии с указами Президента 
РФ от 9 октября и 26 октября 1993 г. была прекращена. 
Их функции стали выполнять соответствующие 
местные администрации.
Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года 
стало отправной точкой в формировании демократической 
системы организации местного самоуправления 
в России. Конституция РФ закрепила ряд основополагающих 
принципов организации местного самоуправления. 
Такими принципами явились:
• право населения на местное самоуправление; 
• самостоятельность в решении вопросов местного 
значения;
• обособленность органов местного самоуправления 
от органов государственной власти; 
• совместное ведение федерации и ее субъектов 
по вопросу установления общих принципов организации 
местного самоуправления.
Принятие Конституции РФ потребовало принятие 
закона о местном самоуправлении. Конституционные 
положения нашли отражение в Федеральном законе 
от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации». 
Данный закон носил рамочный характер и его положения 
довольно неубедительно отражали финансово-экономические 
основы местного самоуправления, а также- вопросы 
местного значения. В течение восьми лет закон апробировался 
и в 2003 году была разработана новая редакция 
закона по развитию местного самоуправления- закон 
№ 131-ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в РФ». Принятие этого 
закона стало отправной точкой очередного этапа реформы 
местного самоуправления.
Нельзя не отметить и множество внутренних противоречий 
в законе, его несогласованность с некоторыми 
другими федеральными законами. Так, с момента при-

нятия Федерального закона 6 октября 2003 года № 131-
ФЗ и до сегодняшнего дня в закон уже внесено более 180 
изменений и дополнений. Но это все говорит не только 
о неоспоримом свидетельстве крайне слабой предварительной 
подготовки к проводимой реформе, стремлении 
с завтрашнего дня заставить субъекты федерации жить 
по новым правилам. Причина также в том, что реформу 
местного самоуправления пришлось проводить практически 
с чистого листа: до 90-х годов местное хозяйство 
было встроено в систему государственной власти. В этой 
связи реформа местного самоуправления реализовывалась 
с помощью метода проб и ошибок. Необходимость 
поэтапного проведения реформы местного самоуправления, 
активно поддерживаемая регионами, привела 
к поправкам в базовый Федеральный закон, наделившим 
субъекты федерации правом самостоятельно определять 
порядок решения вопросов местного значения на переходный 
период. Во многом в методологии реформы местного 
самоуправления пришлось ориентироваться на мировой 
опыт. Составная часть правовой системы РФ- международные 
правовые акты и международные договоры Российской 
Федерации. В первую очередь речь идет о всеобщей 
декларации прав и свобод человека, Европейской 
хартии местного самоуправления. 
В сфере правового регулирования муниципально-
правовых отношений Европейская хартия местного 
самоуправления играет огромную роль. Хартия местного 
самоуправления принята в Страсбурге 15 октября 
1985 г. и действует в рамках Совета Европы. Россия 
ратифицировала Хартию Федеральным законом № 55-ФЗ 
от 11.04.1998. С этого момента документ вступил в силу 
и стал обязательным для России с 1 сентября 1998 г. 
Таким образом, нормативно-законодательная основа развития 
местного самоуправления достаточно обширна 
(см. рисунок 1).
Важность определения любого понятия заключается 
в том, что с помощью специфических признаков (черт), 

выраженных в определении, мы разграничиваем используемые 
понятия и правильно их применяем. 

Рисунок 1. Нормативно-законодательная основа местного 
самоуправления

Без этого невозможно вести обмен мнениями, научную 
дискуссию, читать специальную литературу по дисциплине.

В связи с исключительной ролью и практической значимостью 
определений понятий они должны отвечать 
следующим требованиям:
1. Отражать сущность и форму явления, заключенного 
в общественных отношениях;
2. Быть четким, всеобъемлющим и по возможности 
кратким;
3. Быть свободным от словесных и смысловых повторений;

4. Иметь свои отличительные признаки и черты;
5. Достаточно полно раскрывать содержание предмета 
или явления;
6. Должна содержать родовую и видовую взаимосвязь 
с другими экономическими и правовыми определениями.
Заметим, что в достаточно большом массиве учебной 
и научной литературы по проблемам местного самоуправления 
преобладает правовой аспект и крайне недостаточно 
материала по экономическим вопросам, а также 
вопросам эффективного использования муниципальной 
собственности и природных ресурсов.
Совокупность первичных (основных) единиц — муниципалитетов 
представляет собой муниципальный сектор 
экономики. Каждый муниципалитет является формой 
территориальной организации и деятельности населения. 
В определенных сферах муниципалитеты совмещают производственные, 
социальные и управленческие функции.
Муниципальная экономика представляет собой совокупность 
хозяйственных отношений, связанных с использованием 
муниципальной собственности. Муниципальная 
собственность может быть реализована через муниципальные 
унитарные предприятия, муниципальные (бюджетные) 
учреждения, муниципальную казну, а также 
имущественные права органов местного самоуправления, 
возникающих в результате их участия в коммерческих 
организациях.
Проблема обеспечения экономической самостоятельности 
муниципалитетов занимает одно из центральных 
мест в формировании института местного самоуправления 
в Российской Федерации. 
В силу своего общественно-государственного характера 
система местного самоуправления играет особую 
роль в государстве и в национальной системе. Данная 
система выполняет две важнейшие функции:
• Она обеспечивает связь между государством 
и народом;
• Обеспечивает связь между государством и владельцем.