Прокурорский надзор

            Прокурорский надзор


Классический учебник

Под редакцией кандидата юридических наук АВ. Кикотя, заслуженного работника высшей школы Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора О.В. Химичевой

Десятое издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

Рекомендовано Международным учебно-методическим центром «Профессиональныйучебник» в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

Рекомендовано Международным научно-исследовательским центром судебной экспертизы и исследований в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»






ю н и т и UNITY

              Закон и право • Москва • 2022

  УДК 347.963(470+571)(075.8)
  ББК 67.72(2Рос)я73-1
       П80



Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



           Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, П80 обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. А.В. Кикотя, О.В. Химичевой. — 10-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2022. — 487 с.
        I. Кикоть, Андрей Владимирович.
        II. Химичева, Ольга Викторовна.
           ISBN 978-5-238-03562-8
           Агентство CIP РГБ

           Установлен исчерпывающий перечень функций прокуратуры, определено содержание каждой из них. При рассмотрении вопросов возникновения и развития прокуратуры России, а также особенностей деятельности прокуратур зарубежных государств применен институциональный подход.
           В учебнике учтены изменения в законодательстве Российской Федерации, а также решения Конституционного Суда РФ и иных органов судебной власти по состоянию на 1 декабря 2021 г.
           Учебный материал структурирован на три модуля. Представленные дополнительные материалы позволяют использовать учебник при реализации дистанционных образовательных технологий (ДОТ).
           Для студентов (курсантов) высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», а также для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), практических работников правоохранительных и правоприменительных органов и всех интересующихся деятельностью прокуратуры.
ББК 67.72(2Рос)я73-1

  ISBN 978-5-238-03562-8
  © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2001, 2004, 2006, 2007, 2008, 2010, 2011, 2015, 2018, 2022 Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания.
  Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

       Предисловие



     Переход Российской Федерации к новой государственности после распада СССР в конце XX в. обусловил необходимость выработки новых подходов к правовому регулированию и организации деятельности судебной и правоохранительной системы, включая прокуратуру.
     В целях рреализации этих масштабных задач в 1991 г. была разработана Концепция судебной реформы.
     В этом нормативном документе отмечалось, что правовое государство раскрепощает человека, освобождает его от роли «винтика» в чуждом ему механизме, превращает функционера в сознательного деятеля, в личность.
     На арену общественной жизни выходит независимый, свободный от корыстных интересов, политических симпатий и идеологических предубеждений суд, выступающий гарантом законности и справедливости. Это обусловливало необходимость подготовки и проведения судебной реформы, ядром которой должны были выступать преобразования суда и судопроизводства посредством коренного обновления институтов права, изменения предназначения и деятельности других правоохранительных органов. При этом основное внимание должно было быть уделено уголовному правосудию как безальтернативному механизму защиты основных прав и законных интересов гражданина при совершении преступлений.
     Параллельно с реформой суда и усилением его роли в правоохранительной системе предлагалось провести реформу и органов прокуратуры, отказавшись от характеристики «высший» по отношению к прокурорскому надзору. При этом отмечалось, что соединение в лице прокурора функций расследования преступлений и надзора за ним противоречит требованиям системного подхода, вызывает перекосы в досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
     Фактически такой план, подготовленный группой известных ученых, предполагал изменение всей правоохранительной и судебной системы, включая радикальное изменение прокурорской деятельности, которая сложилась в Советском государстве, посредством отказа от высшего и общего надзора, что было характерно для прокуратуры в СССР, и определения в качестве доминирующего направления деятельности прокуратуры уголовное преследование.
     Но существовал и другой подход, предложенный учеными НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, который представлял первую попытку ликвидации не только традиционной модели советской прокуратуры, но и института прокуратуры в целом. Это обусловило формирование иной точки зрения, представители которой отмечали, что «получившая в середине 90-х годов в России официальное признание концепция государственно-правовой реформы, в том числе судебной, — типич

ный образец радикально-революционных представлений, возникших на переломных этапах истории...»¹.
     В результате принятие в 1992 г. Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» стало определенным компромиссом указанных выше подходов.
     Учитывая эти обстоятельства, авторы учебника предприняли попытку сбалансированного подхода как к истории, так и к современным тенденциям развития прокурорского надзора и прокурорской деятельности в России и за рубежом.
     Таким образом, на прокуратуру Российской Федерации в постсоветский период оказали влияние следующие факторы:
     • сформировавшиеся стереотипы организации и деятельности прокуратуры советского периода;
     • стереотипы, характерные для прокуратур государств, где уже имеется опыт реализации модели правового государства;
     • угрозы, обусловленные высоким уровнем криминализации общественных отношений, что характерно для развивающихся государств и государств, находящихся на переходном этапе развития;
     • уровень развития юридической науки и правосознания законодателя;
     • решения Конституционного Суда РФ.
     В определенной мере это нашло отражение в реформах, концепциях и программах.
     Так, в Концепции судебной реформы 1991 г. предусматривалось реформирование судебной системы, правоохранительной системы и органов прокуратуры.
     В Концепции государственного контроля в Российской Федерации 1998 г. предполагалось устранение параллельных функций контрольных органов, формируя единую систему государственного контроля.
     В результате неофициальной реформы органов прокуратуры, которая была проведена посредством принятия 5 июля 2007 г. ФЗ № 87, при прокуратуре РФ был создан Следственный комитет. Эта реформа не только привела к фактическому разделу прокуратуры на две части, но и существенно ограничила полномочия прокурора, лишив его права на возбуждение уголовного дела и надзора за уголовным преследованием.
     В 2016 г. в развитие реформы государственного контроля Генеральной прокуратурой РФ совместно с Правительством РФ была под

  ¹ Авторы концепции судебной реформы в России во главу угла ставят обоснование необходимости сильной судебной власти. Однако в своем стремлении ликвидировать несудебные государственные институты, обеспечить эффективную защиту прав человека они предлагают возложить на суды несвойственные им обязанности. Например, только в результате пропагандируемого ими упразднения прокурорского надзора придется дополнительно разрешать миллионы жалоб граждан, осуществлять несвойственные суду надзорные функции в уголовном, гражданском, арбитражном и административном процессах (см.: Клочков В.В. Актуальные проблемы теории законности и прокурорского надзора: Монография. М., 2012. С. 9—10).

Введение

5

  готовлена программа «Реформа контрольно-надзорной деятельности», действие которой предусмотрено до 2025 г.
     В рамках этой реформы предусматривается, что начиная с 2018 г. все плановые проверки должных будут проводиться с учетом той или иной категории риска, к которой будут отнесены! поднадзорные обыек-ты. При этом деятельность контрольных ведомств будет оцениваться не по количеству проверок, величине выписанных штрафов, а по улучшению реальных показателей безопасности.
     Представляется, что реформирование контрольно-надзорной деятельности может внести коррективы и в организацию деятельности прокуратуры РФ, что позволит ей соответствовать требованиям современных угроз и вызовов.
     В учебнике представлен обширный справочно-библиографический аппарат, способствующий углубленному изучению рассматриваемых проблем.
     Тезисный характер изложения позволил предельно ограничить обы-ем публикации только существенными положениями о деятельности прокуратуры и тем самым обеспечить реализацию актуального для нынешнего времени девиза «Ничего лишнего, только существенное».
     Востребованность учебника «Прокурорский надзор», его конкурентоспособность с аналогичной учебной юридической литературой других издательств предопределили выпуск нового, уже девятого издания.
     Дополнительная переработка учебника позволяет использовать его при реализации дистанционных образовательных технологий (ДОТ). В частности, учебный материал структурирован таким образом, что раздел I соответствует модулю I, раздел II — модулю II, раздел III — модулю III. С этой же целью в учебник включены дополнительные материалы — рабочая программа учебного курса «Прокурорский надзор». Правовую основу для дополнительной переработки учебника составили: Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г.; Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации» от 26 мая 2009 г. № 599; приказ министра образования и науки РФ «Об утверждении порядка применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ» от 9 января 2014 г. № 2.
     Авторы и издательство надеются получить от заинтересованных читателей отзывы на учебник «Прокурорский надзор» и пожелания, которые будут учтены в ходе дальнейшей работы по его совершенствованию.

Авторы учебника
     О.В. Волынская — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя;
     А.В. Ендольцева — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя;

Н.Н. Карпов — заслуженный работник прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры Российской Федерации;
     Э.К. Кутуев — доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры уголовного процесса Санкт-Петербургского университета МВД России;
     А.В. Мелехин — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации;
     О.В. Мичурина — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя;
     О.В. Химичева — заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования РФ, доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя;
     А . Е. Шарихин — доктор юридических наук, профессор кафедры уголовноправовых дисциплин Российской таможенной академии;
     Н.Д. Эриашвили — кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кафедра гражданско-правовых дисциплин Университета прокуратуры Российской Федерации, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники (ответственный за издание);
     А.В. Акчурин — кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры уголовного процесса и криминалистики Академии ФСИН России;
     В.Н. Галузо — кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НИИ образования и науки;
     Т.Э. Каллагов — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного права Горского государственного аграрного университета;
     А.В. Кикоть — кандидат юридических наук, заместитель Генерального прокурора РоссийскойФедерации;
     М.В. Максютин — кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела управления Главного управления по надзору за следствием, дознанием и оперативноразыскной деятельностью Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
     И.И. Ординарцев — кандидат юридических наук, заместитель Люблинского межрайонного прокурора г. Москвы;
     С.А. Ходжалиев — кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права, криминологии и национальной безопасности Чеченского государственного университета имени А.А. Кадырова;
     О.А. Яловой — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации;
     К.Н. Карпов — старший прокурор отдела управления по надзору за исполнением федерального законодательства на транспорте и в таможенной сфере Московской межрегиональной транспортной прокуратуры;
     М.И. Эриашвили — научный сотрудник НИИ образования и науки

    раздел I


      ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ




Глава 1. Сущность прокурорского надзора                                   
Глава 2. Развитие прокурорского надзора в России                          
         (исторический очерк)                                             
Глава 3. Правовая основа деятельности прокуратуры                         
Глава 4. Прокуратура в системе государственной власти Российской Федерации
Глава 5. Этика прокурора                                                  
Глава 6. Принципы прокурорского надзора                                   
Глава 7. Субъекты прокурорского надзора                                   
Глава 8. Процессуальные и иные документы                                  
Глава 9. Актуальные проблемы прокурорского надзора                        

    Глава 1

Сущность прокурорского надзора




  Краткое содержание. В данной главе определены четыре значения термина «прокурорский надзор» — 1) отрасль российской юридической науки;
     2) учебная дисциплина; 3) отрасль российского права («прокурорское право»); 4) вид государственной деятельности. Каждому значению термина «прокурорский надзор» посвящен отдельный параграф (1.2—1.5).


     1.1. Прокурорский надзор: понятие и значение

     В латинском языке слово procuratio (procure) означает «попечение, заведование, управление», а также «должность прокуратора, прокуратура», слово procurator (procure) — «заведующий, управляющий, распорядитель; представитель, поверенный, уполномоченный; прокуратор, заведующий доходами императора в провинции». И наконец, слово procuro означает «заботиться, ухаживать, холить; обеспечивать, совершать; направлять, заведовать, вести»¹. Аналогичное значение имеют и слова французского языка: procurateur, procuratie, procuration, procurer, procureur¹ ².
     Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
     В 1993 г. законодатель включил прокуратуру в главу 7, которая называлась «Судебная власть», что в определенной мере являлось закреплением на конституционном уровне места прокуратуры с учетом ее доминирующей функции — уголовного преследования, что характерно для большинства европейских стран и США.
     Однако после реформы прокуратуры в 2007 г., когда прокуратура Российской Федерации фактически разделилась на два ведомства: собственно прокуратуру как надзорное ведомство и орган, осуществляющий в соответствии с законодательством Российской

  ¹ См.: Дворецкий И.Х. Латинско-русский словарь. 10-е изд., стереотип. М.: Русский язык: Медиа, 2006. С. 621.

  ² См.: Гак В.Г., Ганшина К.А. Новый французский словарь. 2-е изд., испр. М.: Русский язык, 1995. С. 871.

1. Сущность прокурорского надзора

9

 Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства (процесс окончательного размеживания завершился в 2010 г. посредством создания Следственного комитета РФ¹), законодатель внес соответствующие изменения в Конституцию РФ. В результате редакции наименование главы 7 было приведено в соответствие с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», вступившим в силу 6 февраля 2014 г., глава стала называться «Судебная власть и прокуратура».
     Предназначение прокуратуры в системе разделения и взаимодействия властей предопределяется конкретным наполнением функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Определяя надзор как функцию стратегического характера, законодатель определил и другие функции как определенные направления деятельности органов прокуратуры для обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.
     В теории прокурорского надзора к функциям прокуратуры принято относить надзор и уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, а также участие во всех видах судопроизводства, международно-правовое сотрудничество.
     Так, А.Ю. Винокуров¹ ² отмечает, что функция прокуратуры — это осуществляемый в строго регламентируемых законодательством рамках вид деятельности, направленный на достижение поставленных перед прокуратурой целей, заключающийся в реализации возложенных на нее полномочий, исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции.
     В рамках конкретной отрасли прокурорского надзора указанный автор выделяет направления (подотрасли), а к тем видам деятельности, которые не являются самодостаточными, а во многом обеспечительными, по его мнению, следует применить термин «участок деятельности», т.е. направление деятельности прокуратуры, осуществляемой в целях обеспечения выполнения возложенных на нее функций, характеризующееся преимущественно ведомственным регулированием полномочий прокуроров.

  ¹ Федеральный закон от 28.12.2010. № 403-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «О Следственном комитете Российской Федерации».

  ² См.: Винокуров А.Ю. К вопросу о классификации внешнефункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры. М., 2012.

I. Общие положения

     К участкам прокурорской деятельности А.Ю. Винокуров относит, в частности, международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, взаимодействие с органами публичной власти, государственный учет преступлений и некоторые другие.
     Н.Н. Карпов¹ определяет понятие «функция прокуратуры» как определенный федеральным законом вид деятельности прокуратуры, обусловленный ее целями и задачами, имеющий собственный предмет и реализуемый посредством специально предусмотренных для этого в законе полномочий.
     При этом он предлагает разделять объект и предмет деятельности прокуратуры, которые как по сути, так и по содержанию отличаются от объекта и предмета прокурорского надзора и фактически являются составной частью такой деятельности. Из этого следует, что объект деятельности прокуратуры — та сфера общественных отношений, в которой комплексно осуществляется многофункциональная деятельность прокуратуры (чем, собственно, объект прокурорской деятельности отличается от объекта прокурорского надзора в той или иной сфере общественных отношений). По мнению Н.Н. Карпова, объект прокурорского надзора представляет собой конкретную сферу общественных отношений, в которой осуществляется деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов указанными в нем органами, организациями и должностными лицами и законностью издаваемых ими правовых актов. А предмет деятельности прокуратуры представляет собой собирательное понятие из предметов каждой конкретной функции прокуратуры. Таким образом, в обобщенном виде предмет деятельности прокуратуры можно сформулировать как совокупность предметов надзорной деятельности прокуратуры, деятельности прокуратуры по осуществлению уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участию в рассмотрении дел судами и других функций прокуратуры.
     Так, общий предмет надзорной деятельности прокуратуры — надзор за соблюдением Конституции России, исполнением законов и соответствием издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами правовых актов законодательству. Предмет координационной деятельности — изучение, анализ и выработка с правоохранительными органами совместных мер по борьбе с преступностью (недопущение нарушений закона). Предмет деятельности прокуратуры при осуществлении уголовного преследования — привлечение к уголовной ответственности виновных в совершении

  ¹ См.: Карпов Н.М. Прокуратура: надзор или деятельность? // Законность. 2014. № 8. СПС «КонсультантПлюс».