Теоретические основы государственной правоохранительной службы Российской Федерации


                НАУЧНАЯ МЫСЛЬ




СЕРИЯ ОСНОВАНА В 2008 ГОДУ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА (МГЮА)»



Р.В. ^AГOР^ЫK

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

МОНОГРАФИЯ





Электронно-

znanium.com

Москва ИНФРА-М 2018

   ФЗ    Издание не подлежит маркировке  
№ 436-ФЗ в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

        УДК 342.95(075.4)
        ББК 67.301
        Н16

       Автор:
       Роман Вадимович Нагорных — канд. юрид. наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, директор Северо-Западного института (филиала) Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА)

       Рецензенты:
       Лев Леонидович Попов — д-р юрид. наук, профессор, академик РАЕН, заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор кафедры административного и административно-процессуального права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА);
       Валерий Степанович Епанешников — д-р юрид. наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации, референт Договорно-правового департамента МВД России

        Нагорных Р.В.

Н16 Теоретические основы государственной правоохранительной службы Российской Федерации : монография / Р.В. Нагорных. — М. : ИНФРА-М, 2018. — 218 с. — (Научная мысль). — www.dx.doi.org/ 10.12737/17333.

          ISBN 978-5-16-011572-6 (print)
          ISBN 978-5-16-103916-8 (online)
          В монографии представлена характеристика современных теоретико-методологических подходов к пониманию проблем государственной правоохранительной службы Российской Федерации, подвергнуто детальному анализу действующее административное законодательство в сфере административно-правового регулирования и организации государственной правоохранительной службы, обоснованы направления дальнейшего совершенствования законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере. Особое внимание в работе уделено освещению проблем развития в нашей стране административно-правового института государственной правоохранительной службы, правового статуса служащих государственной правоохранительной службы.
          Книга предназначена для студентов, аспирантов, преподавателей и научных сотрудников образовательных учреждений и научных учреждений, а также для всех интересующихся проблемами современного административного права.
УДК 342.95(075.4)
ББК 67.301
ISBN 978-5-16-011572-6 (print)
ISBN 978-5-16-103916-8 (online)                   © Нагорных Р.В., 2016


Подписано в печать 18.01.2016.
Формат 60x90/16. Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура Newton. Усл. печ. л. 13,6. ПТ34.
ТК 470800-536713-180116
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М» 127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.
                  Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29.
                  E-mail: books@infra-m.ru        http: //www.infra-m.ru

            СОДЕРЖАНИЕ


ВВЕДЕНИЕ................................................4
Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ..............7
1.1. Понятие государственной правоохранительной службы и ее место в административном праве ....................7
1.2. Содержание и структура системы государственной правоохранительной службы...............................27
1.3. Эволюция и основные тенденции развития законодательства о государственной правоохранительной службе.............41
Глава 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ...............60
2.1. Генезис теоретико-правовых подходов административно-правового регулирования государственной правоохранительной службы.60
2.2. Методологические основы государственной правоохранительной службы..................................................76
2.3. Правовые и организационные принципы административноправового регулирования государственной правоохранительной
службы...............................................91
2.4. Эффективность государственной правоохранительной службы и ее влияние на состояние правоохранительной деятельности государства.........................................104
Глава 3. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ...............................118
3.1. Содержание административно-правового механизма регулирования государственной правоохранительной службы.118
3.2. Элементы механизма административно-правового регулирования государственной правоохранительной службы...............132
3.3. Особенности метода правового регулирования государственной правоохранительной службы...............................147
3.4. Административно-правовые процедуры в механизме административно-правового регулирования государственной
правоохранительной службы...........................160
ЗАКЛЮЧЕНИЕ..........................................175
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ....................182
ПРИЛОЖЕНИЯ..........................................208

3

            ВВЕДЕНИЕ


    Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью исследования проблем административно -правового регулирования государственной правоохранительной службы в условиях реформирования правоохранительной системы государства.
    Неудовлетворительное состояние правопорядка, высокий уровень преступности и административной деликтности в России предопределяет необходимость формирования принципиально новых подходов к оценке места и роли государства в борьбе с противоправными проявлениями, пересмотра целей, задач и функций правоохранительной деятельности, совершенствованию государственного государственной правоохранительной службы и ее кадрового обеспечения. В Послании Президента Российской Федерации подчеркивается, что «организация борьбы с преступностью в стране требует принципиально новых подходов. На смену политике реагирования на накопленные проблемы, которая была направлена на решение задач по предотвращению деградации государственных и общественных институтов, должна прийти политика, устремленная в будущее, для чего крайне необходимо эффективное государство»¹.
    В этой связи важнейшим направлением деятельности государства в области защиты граждан от угроз криминального, природного и техногенного характера является всестороннее укрепление самой правоохранительной системы и, прежде всего, формирование и развитие новой правовой модели государственной правоохранительной службы, отвечающей современным международным требованиям и стандартам.
    Вместе с тем, реформа государственной службы в правоохранительной сфере за последние два десятилетия носила в основном декларативный характер. Государству не удалось сформировать адекватный современным вызовам корпус служащих государственной правоохранительной службы, обеспечить создание соответствующего института государственной правоохранительной службы, единую систему организации и профессиональной подготовки кадров государственной правоохранительной службы. Напротив, многие достигнутые формы организации государственной правоохранительной службы были утрачены, в том числе проведено массовое и необдуманное сокращение служащих ведомств, осуществляющих правоохранительные функции, проведена реформа самих правоохранительных ведомств, в том числе перераспределение их функций без учета складывающихся криминальных угроз (некоторые ведомства вообще прекратили свое существование (ФСНП России), либо их полномочия были заметно ослаблены (МВД, ФСКН, ФМС, ФСИН России)), со

    ¹ См.: Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2005. № 86.

4

кращено значительное количество образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования в сфере подготовки служащих государственной правоохранительной службы, фактически разрушена единая централизованная система профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для правоохранительных органов. Подобное состояние дел усугублено отсутствием надлежащего концептуального обоснования государственной правоохранительной службы и ее правого регулирования.
    Вместо решения задачи создания единой системы государственной правоохранительной службы на основе принятия базового закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» перед органами законодательной и исполнительной власти, научно-исследовательскими организациями сегодня ставятся задачи о принятии ведомственных нормативных правовых актов о службе в отдельных правоохранительных органах, что не позволяет вести речь о формировании единой государственной правоохранительной службы и ее кадрового обеспечения. Отсутствие единых подходов в решении задач государственной службы в правоохранительной сфере не позволяет обеспечить интеграцию и перспективное прогнозирование государственного управления в рассматриваемой сфере.
    В этой связи состояние правового регулирования государственной правоохранительной службы в нашей стране следует признать неудовлетворительным. Отсутствие базового рамочного нормативного правового акта о государственной правоохранительной службе на практике приводит к существенным расхождениям в определении объема прав, обязанностей, юридической ответственности, а также обеспечения социальной защиты служащих различных ведомств, осуществляющих правоохранительную деятельность, их профессиональной подготовки и социальной защиты.
    Ненадлежащее состояние правового регулирования в сфере государственной правоохранительной службы существенным образом отражается на качественном состоянии правоохранительной системы, которая оказалась неспособна обеспечить адекватное противодействие существующим криминальным и административно-деликтным угрозам, а также угрозам природного и техногенного характера.
    В настоящее время в деятельности правоохранительных органов остро обозначились проблемы организационно-управленческого, правового, социального и материально-технического характера, что привело к оттоку профессионального ядра кадров, снижению уровня профессиональной подготовки, отсутствию надежных механизмов социальной защиты служащих.
    Особую тревогу вызывает высокий уровень криминализации самой правоохранительной системы. Прежде всего, это проявляется в сохра

5

няющемся высоком уровне (по сравнению с другими государственными органами) коррумпированности и общеуголовной преступности, нарушений законности и служебной дисциплины, что создает дополнительные препоны на пути демократического развития общества.
    Следствием отсутствия доктринальной правовой модели государственной правоохранительной службы явилось и отсутствие научно обоснованного прогнозирования и планирования количественного состава служащих государственных органов, осуществляющих правоохранительные функции, что обусловливает экстенсивное развитие правоохранительной системы и не позволяет обеспечить в полной мере решение задач в сфере защиты прав и свобод граждан, противодействия преступности, обеспечения безопасности и соблюдения режима законности.
    Важнейшим направлением совершенствования государственной правоохранительной службы является приведение административного законодательства в состояние адекватное современным требованиям государственно-правового строительства и обеспечивающее эффективное функционирование правоохранительной системе государства. Многочисленные изменения в законодательстве, регулирующем государственно-служебные отношения в правоохранительных органах, с момента принятия Закона «О системе государственной службы» по настоящее время не дали положительного результата в решении задачи комплексного построения института государственной правоохранительной службы.
    Отсутствие достаточного теоретического осмысления понятия и содержания государственной правоохранительной службы, механизма административно-правового регулирования государственной правоохранительной службы и его элементов, форм и методов реализации, определения общего административно-правового статуса государственной правоохранительной службы и служащих, осуществляющих правоохранительную деятельность, не позволяет создать эффективную концепцию государственно-правового развития в правоохранительной сфере.

            Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ


        1.1. Понятие государственной правоохранительной службы и ее место в административном праве

   Исследование государственной правоохранительной службы, ее правового содержания, возможно осуществлять только в связи с другими видами государственной службы. Это обусловлено системной природой всей государственной службы как особого административно-правового явления. Системный подход позволяет выявить основные сущностные характеристики государственной службы, и тем самым определить теоретическую основу для исследования особенностей государственной правоохранительной службы, обосновать концептуальные основы создания новой модели государственной правоохранительной службы, отвечающей современным требованиям государственно-правового строительства.
   Как известно, само понятие «служба» имеет множество значений¹. В одном случае служба рассматривается как работа, занятие, должность служащего; место работы либо само пребывание на ней; в другом случае - исполнение обязанностей, долга; в третьем - отрасль производства или учреждение, организация, ведающие какой-либо специальной областью работы; в четвертом - вид религиозной деятельности, религиозный обряд и т.д.
   Различно также значение понятия «служба» и как специального юридического термина. Служба рассматривается и как особый вид деятельности граждан по выполнению обязанностей от имени государственных, муниципальных, коммерческих органов, учреждений либо организаций (государственная, муниципальная, коммерческая служба); и как орган, учреждение либо их система органов (ФСКН России, ФСИН России и др.); и как особый вид организационно-правового регулирования отношений гражданина и организации при осуществлении им служебных обязанностей.
   Таким образом, юридическое значение понятия «служба» многозначно. Это обстоятельство обусловливает необходимость уточнение данного термина применительно к границам проводимого исследования. Под службой мы понимаем, прежде всего, вид деятельности граждан по выполнению ими полномочий от имени и по поручению государственных органов и органов местного самоуправления, а также систему правового регулирования и организацию этой деятельности. Кроме того, в данной

     ¹ См.: С.И. Ожегов. Толковый словарь русского языка: 80 тысяч слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов и Н.Ю. Шведова. 4-е изд., доп. М., 2003. С. 732; Первый толковый БЭС: белее 120 тысяч словарных статей. Более 147 тысяч толкуемых ед. / Науч. ред.: Баженов Н.Л. и др. СПб.; М., 2006. С. 1664.

7

работе речь пойдет именно о государственной службе и ее отраслевой разновидности - государственной правоохранительной службе.
    Государственная служба имеет сложную юридическую природу, что обусловливает наличие различных точек зрения в отношении ее толкования. В ряде случаев государственная служба определяется как осуществление государственной функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов¹, а чаще всего отождествляется с профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов².
    Классическим в научной литературе стало определение государственной службы, данное В.М. Манохиным, по мнению которого «государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих - по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства»³. Методологически верной, по нашему мнению, является и позиция Г.В. Атаманчука, который рассматривает государственную службу как явление, охватывающее, характеризующее и определяющее практическое осуществление должностных функций, обязанностей и прав в государственном аппарате⁴.
    В целом государственная служба относится к разновидности публичной службы, то есть службе в органах публичной администрации. В связи с чем, по нашему мнению, ее возможно рассматривать в следующих смысловых значениях:
    -     во-первых, как особую деятельность граждан по реализации функций государственных органов, в пределах предоставленных им полномочий (профессиональную деятельность). Собственно говоря, именно благодаря деятельности граждан по реализации функций государственных органов происходит позитивация (внешнее выражение) функционирования государства. Государственная служба в данном случае представляет собой форму существования самого государства и проявляется в различ

     ¹ См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука, предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 618.

     ² См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 200.

     ³ См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. C. 116.

     ⁴ См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. М., 2008. С. 75.

8

ных аспектах государственной деятельности, в том числе внешней и внутриорганизационной;
    -     во-вторых, как организационную систему государства, наделенную компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для достижения целей, решения задач и выполнения функций государства. Деятельность граждан находящихся на государственной службе (государственных служащих) по реализации функций государства обусловливает необходимость ее надлежащей организации. Это обусловливает наличие соответствующей организационной структуры построения и правового описания иерархии должностей, обеспечивающей выполнение внешних государственных функций и функций в сфере внутриорганизационной деятельности государственных органов, а также непосредственной организации прохождения государственной службы гражданами Российской Федерации;
    -     в-третьих, как особую систему правового регулирования деятельности по реализации внешних и внутриорганизационных функций государственных органов, включающую различные правовые средства и, прежде всего, нормы административного права. Государственная служба представляет собой активно развивающуюся подотрасль административного права, включающую административно-правовые нормы и иные правовые средства, обеспечивающие самостоятельное регулятивное воздействие на общественные отношения в сфере государственной службы. Иначе говоря, государственная служба обеспечивается самостоятельной подсистемой административно-правового регулирования. В связи с чем именно административно-правовое регулирование государственной правоохранительной службы и является предметом настоящего исследования.
    Таким образом, государственная служба представляет собой сложное административно-правовое явление, связанное с организацией и административно-правовым регулированием профессиональной деятельности граждан в сфере выполнения внешних и внутренних функций государственных органов, а также непосредственной организации и прохождения государственной службы гражданами Российской Федерации.
    Следует отметить, что в отношении государственной правоохранительной службы в научной литературе единая точка зрения до настоящего времени окончательно не сложилась. Так, А.М. Артемьев рассматривает государственную правоохранительную службу, во-первых, как «деятельность, осуществляемую в той или иной степени всеми подразделениями государства, его служащими и должностными лицами»¹; во-вторых, как «деятельность специальных органов, в компетенцию которых включены полномочия по обеспечению правопорядка в соответствующей

     ¹ См.: Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 21.

9

социальной сфере»¹; в-третьих, как «деятельность лица, состоящего на государственной службе в соответствующем правоохранительном органе, наделенного полномочиями по охране правопорядка в конкретной социальной сфере, в объеме и способами, установленными должностью, за соответствующее вознаграждение, выплачиваемое из соответствующего бюджета»².
    В.М. Бакун предлагает понимать правоохранительную службу как «комплексный правовой институт или совокупность межотраслевых юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности, и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина»³ ⁴.
    Анализируя понятие правоохранительной службы применительно к деятельности органов внутренних дел, М.М. Дикажев рассматривает его как «один из видов деятельности государства по формированию профессионального кадрового ядра с целью выполнения задач государства по реализации функции охраны прав и свобод граждан и обеспечению за________   ___________„4 конности и правопорядка» .
    Все сказанное имеет принципиальное значение при исследовании теоретических и прикладных проблем государственной правоохранительной службы, поскольку последняя является отраслевой разновидностью государственной службы и обусловливается общими для государственной службы закономерностями. В этой связи государственная правоохранительная служба может также быть рассмотрена в трех основных смысловых значениях, а именно: во-первых, как вид деятельности граждан по выполнению внешних и внутренних функций государственных органов в правоохранительной сфере (правоохранительной деятельности); во-вторых, как организация этой деятельности, в том числе организация прохождения службы в правоохранительных органах; в-третьих, как система административно-правового регулирования профессиональной деятельности граждан по выполнению внешних и внутренних функций государственных органов в правоохранительной сфере.
    В связи с этим, для понимания сущности и содержания государственной правоохранительной службы необходимо остановиться, прежде всего, на ее характеристике как особой разновидности профессиональной

    ¹ Там же.

    ² Там же.

    ³ См., напр.: Бакун В.М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 11.

    ⁴ См.: Дикажев М.М. Правовое регулирование прохождения правоохранительной службы сотрудниками органов внутренних дел: проблемы организационно-правового и методологического характера. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2006. С. 15.

10

деятельности граждан по выполнению внешних и внутренних функций государственных органов в правоохранительной сфере, а точнее правоохранительной деятельности.
    В философском значении деятельность представляет собой «специфическую человеческую форму активного отношения человека к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование. Всякая деятельность включает в себя цель, средство, результат и сам процесс деятельности, и, следовательно, неотъемлемой характеристикой деятельности является ее осознанность. Деятельность является реальной движущей силой общественного прогресса и условием самого существования общества¹.
    Особым видом деятельности выступает активность человека в социально-правовой сфере, в том числе в области защиты общественных отношений от противоправных посягательств, то есть осуществление правоохранительной деятельности. Правоохранительная деятельность состоит в охране и защите правоотношений от различного рода противоправных посягательств и проявлений. Правоохранительная деятельность разнообразна, она охватывает практически все общественные отношения урегулированные правом и проявляется в различных формах. Все существующие правоотношения нуждаются в защите, в связи с чем такая защита может осуществляться всеми субъектами правоотношений, в том числе гражданами, общественными организациями, специализированными юридическими сообществами (адвокатура, нотариат), органами местного самоуправления и, непосредственно, государственными органами и их должностными лицами. Последние в силу особого правового статуса играют ведущую роль в осуществлении правоохранительной деятельности. Это обусловлено тем, что государственные органы общей и отраслевой компетенции и, безусловно, органы специальной компетенции в правоохранительной сфере наделены полномочиями применять широкий спектр правовых средств для защиты правоотношений от различного рода угроз и противоправных посягательств.
    Данный вид деятельности имеет государственно-властный характер, то есть осуществляется от имени и по поручению государства. Как справедливо отмечает А.И. Числов «отличительной особенностью большинства направлений осуществления правоохранительной деятельности является то, что они являются прерогативой государственных органов, причем государство обладает монопольным правом определять круг этих органов, наделять их соответствующей компетенцией, санкционировать формы и методы реализации властных полномочий»².

     ¹ См.: Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия. Гл. редакция: Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панов. 1983. С. 160.

     ² См.: Числов А.И. Профессиональная правоохранительная деятельность (теоретикоправовое исследование). Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2000. С. 9.

11