Управление документами и офисом местной администрации

С.Ю. Кабашов 

УПРАВЛЕНИЕ ДОКУМЕНТАМИ  
И ОФИСОМ МЕСТНОЙ 
АДМИНИСТРАЦИИ 

Пособие для управляющего делами 

Москва 

Издательство «ФЛИНТА» 

2017 

УДК 352.075(075.8) 
ББК  67.401.02я73 
         К12 

Кабашов С.Ю. 

К12   Управление документами и офисом местной администрации 
[Электронный ресурс] :  пособие для управляющего делами / 
С.Ю. Кабашов. — М. : ФЛИНТА, 2017. — 205 с.

ISBN 978-5-9765-3002-7 

С.Ю. Кабашов – кандидат исторических наук, автор более 100 научных работ, в 
том 
числе: 
«Государственная 
служба 
Российской 
Федерации», 
«Местное 
самоуправление и муниципальная служба в системе властных отношений», 
«Управление 
персоналом 
государственного 
и 
муниципального 
аппарата», 
«Организация муниципальной службы», «Местное самоуправление в Российской 
Федерации», «Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на 
гражданской и муниципальной службе» «Российская бюрократия и развитие порядка 
обращения граждан в органы власти в истории России», «Бюрократия: теоретические 
концепции» и др.  

Пособие освещает методические вопросы управления офисом органа местного 
самоуправления. Издание предназначено для студентов вузов и колледжей, 
обучающихся 
по 
управленческим 
направлениям 
высшего 
и 
среднего 
профессионального образования, а также для глав местных администраций, 
управляющих делами и муниципальных служащих, а также для широкого круга 
читателей, интересующихся вопросами развития офисной работы. 

УДК 352.075(075.8) 
ББК  67.401.02я73 

ISBN 978-5-9765-3002-7                          © Кабашов, С.Ю., 2017 
                                                                    © Издательство «ФЛИНТА», 2017 

ОГЛАВЛЕНИЕ 

Предисловие........................................................................................................... 4 

Глава 1. Офис как информационно-управленческая структура 
органа местного самоуправления ........................................................................ 5 

Глава 2. Документирование управленческой  и хозяйственной 
деятельности офиса ............................................................................................. 17 

Глава 3. Современные технологии работы с управленческой 
документацией в органе местного самоуправления ........................................ 41 

Глава 4. Кадровое делопроизводство ................................................................ 90 

Глава 5. Протокольная практика в органе местного самоуправления ........ 137 

Глава 6. Организация и документирование работы с обращениями 
граждан ............................................................................................................... 146 

Глава 7. Особенности организации деловой (служебной) переписки 
в традиционной и электронной форме ............................................................ 167 

Глава 8. Техническое оснащение, организация безопасности офиса .......... 182 

Глава 9. Эргономика и управление пространством офиса органа 
местного самоуправления ................................................................................ 190 

Глава 10. Обеспечение деятельности руководителя органа местного 
самоуправления ................................................................................................. 202 

ПРЕДИСЛОВИЕ

Одной из главных закономерностей современной информационной 

эпохи является непрерывное совершенствование системы управления на 
различных уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Муниципальное управление – это управление на местном уровне, объектом воздействия которого является целостное развитие местного сообщества как 
основной ячейки современной организации общественной жизни, обеспечивающей создание благоприятных условий жизнедеятельности населения. Важнейшим инструментом организации муниципального управления 
являются органы местного самоуправления и аппараты этих органов, состоящих из муниципальных служащих. Как известно, современные органы 
власти не могут обойтись как без руководителей-администраторов, так и 
без индивидуальных специалистов-разработчиков, занимающих ответственные должности, связанные с принятием решений. Среди всех подобных должностей, устанавливаемых в органах местного самоуправления, 
особое значение имеет управляющий делами. Именно он осуществляет 
«надзор» за работой аппарата в прямом смысле слова. Он «руководят» работой других. Но сложная экономическая ситуация, которая складывается 
в системе местного самоуправления, часто приводит к тому, что подчиненных у управляющего делами немного. Многие вопросы ему приходится 
решать самому, а достаточных знаний и полномочий, чтобы вести какое-то 
направление муниципального управления у него нет. Но известно, что 
конкретный вклад руководителя практически не зависит от числа подчиненных. Это всего лишь административная деталь. Деятельность, в которой основной движущей силой являются знания и навыки, не поддается 
количественному измерению. Эту деятельность нельзя измерять по произведенным затратам. Интеллектуальная деятельность определяется по ее результатам. Умение проектировать оптимальную структуру офиса (аппарата), наладить эффективную работу офиса, организовать оформление 
управленческих документов, ведение деловой переписки и ее архивного 
хранения, создать наилучшие условия для управления персоналом офиса, 
делового общения, эргономики труда аппарата и дизайна интерьера офиса, 
отладить систему риск-менеджмента, способную минимизировать возможность совершения существенных для органа местного самоуправления 
управленческих ошибок – основная задача управляющего делами.

Многообразие функций управляющего делами местной администра
ции все время возрастает, начиная от организации общего делопроизводства, включая кадровое, нотариальное, по обращениям граждан и установление контроля за выполнением муниципальных актов до решения административно-хозяйственных вопросов функционирования аппарата и 

отслеживания процессов исполнения заявок по государственным и муниципальным закупкам. Ведение похозяйственных книг, оформление документов по земельным отношениям, официальные встречи и праздничные 
мероприятия тоже часть работы управляющего делами. Настоящее пособие не смогло охватить все вопросы, которыми занят управляющий делами. Основное внимание уделено вопросам порядка документирования деятельности и эргономики современного офиса органа местного самоуправления. Пособие может оказать немалую помощь не только начинающим 
работникам, но и имеющим определенный опыт.

_______________________________________________
Глава 1. Офис как информационно-управленческая 
структура органа местного самоуправления

В современном государственном и муниципальном 
управлении 
понятие 

«офис» 
стремительно 
изменяется. 

В ближайшие десять-пятнадцать лет

понятие «офис», как присутственное место, полностью себя исчерпает. 
В здании местной администрации уже не будет персональных рабочих 
мест – их заменят публичные рабочие терминалы (унифицированное рабочее место для доступа к корпоративной информационной системе). Для 
аутентификации разрешения на вход в помещения, пользования техническими средствами управления служащие станут использовать личные 
смарт-карты; в кабинетах исчезнут пачки бумаг и полки с горами документов – все материалы будут храниться только на компьютерных серверах. 
Исчезнет традиционное требование о необходимости постоянного пребывания в офисе как непременного условия продуктивной работы, что сегодня часто ассоциируется с чиновным бюрократизмом. Служащим будет 
предоставлена возможность пользоваться любым устройством – персональным или корпоративным – для доступа к корпоративным сетям, приложениям и данным в любом месте и в любое время. В универсальных социальных картах граждан будут храниться все необходимые данные и документы. Ведь основной социальной функцией работы служащих в офисе 
является решение следующей традиционной задачи: представить нужную 
информацию (или государственную (муниципальную) услугу) гражданину 
или юридическому лицу в нужное для них время. Сегодня операционная 
работа служащих в офисе складывается из чтения документов, их подготовки, размышления над изложенными в документах фактами, служебного 
общения между собой и с гражданами. 

В любом случае, основная управленческая информация сосредоточе
на в документе, являющемся организованным и устойчивым сочетанием 
текстовой, числовой и образной (зрительной и слуховой) информации.

Что же такое офис? Офис (англ. office) или контора (нем. Kontor) –

это помещение, здание, комплекс зданий в котором работают служащие, а 
также место пребывания центрального аппарата органа власти, где размещаются важные административные подразделения. В Толковом словаре 
русского языка находим объяснение этого понятия как канцелярии1. 
В офисе принимают граждан, клиентов, хранят и обрабатывают документы, архивы и т. п. Под офисом иногда подразумевается рабочий кабинет 

1 Ожегов С.И. , Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – М., 2004. – С. 485.

Что такое офис органа 
местного самоуправления?

руководителя государственного органа, органа местного самоуправления, 
фирмы, корпорации и т. д. Понятие офиса любой организации, как и органа местного самоуправления, имеет материальную (офисное помещение и 
оборудование) и организационную (формы и структура управления) составляющие. Офис может быть самостоятельным, входить в более крупную 
организационную 
структуру, 
либо 
быть 
информационно
управляющей ячейкой в сфере административных действий. 

Важной особенностью работы именно офиса местной администра
ции является то, что это не только источник конечных муниципальных 
(государственных) услуг, но и источник решений (муниципальных актов), 
регламентирующих поведение людей или распределение материальных, 
финансовых и социальных ресурсов.

Можно привести ряд толкований понятия «офис органа местного са
моуправления». Из всей совокупности наиболее распространенными можно считать следующие:

1. Офис – это месторасположение руководства учреждения (глава 

муниципального образования, глава местной администрации), где издаются «документы», являющиеся:

• организационно-правовыми документами, фиксирующими правила 

работы учреждения, служащих этого учреждения, правовые отношения между учреждением и организациями, а также учреждением и гражданами;

• распорядительными документами, выпущенными для фиксации и 

юридического оформления действий в рамках закона, нормативного правового акта, договора или служебной инициативы;

• информационно-справочными документами, в виде писем, справок 

или заключений, фиксирующих решения, принятые должностными лицами 
или учреждением в ответ на запросы в форме документов или виз должностных лиц на других документах;

• договорами с юридическим или физическим лицом (контракт, со
глашение, дополнительное соглашение и т.п.).

2. Офис – это служба управления делами, включающая аппарат 

учреждения, обеспечивающий деятельность главы муниципального образования, главы местной администрации, в которой координирующим звеном выступает управляющий делами, функция которого наладить организационно-кадровое, 
информационно-документационное, 
материально
техническое обеспечение деятельности аппарата. Для реализации этой задачи в подчинении управляющего делами могут находиться различные 
подразделения (общий отдел, архив, хозяйственная часть и др.). 

В России лишь немногие применяют в своих офисах открытые про
странства (исключения составляют, как правило, редакции газет и журналов). Большинство же по-прежнему использует «советский» вариант 

классического типа офиса – много комнат, в каждой из которых сидит несколько сотрудников. Иерархичность у нас состоит, собственно, всего из 
двух позиций: начальник и все остальные. Соответственно так организуется и офис во многих органах управления, в том числе в органах местного 
самоуправления.

Основываясь на том, что в общем случае офис органа местного са
моуправления вырабатывает все-таки не «бумаги» и не траекторию их перемещения (что больше характеризует бюрократизм, а не административную деятельность), а решения (муниципальные акты), имеющие ценность 
для государства, граждан и организаций, офис целесообразно рассматривать как полноценное информационное учреждение (пользующееся правом 
юридического лица), преобразующее информационные ресурсы в информационные продукты.

Проникая в различные сферы общественной 
жизни, 
информационно
коммуникационные технологии необратимо влияют на само общество, 
охватывая и такую важную область, 

как организация деятельности органов местного самоуправления. В результате тотальной электронизации объектов и субъектов современного 
общества в обиход прочно вошли новые термины, такие, как электронное 
правительство, электронные торги, электронный документооборот и др. 
Для органов местного самоуправления автоматизация с помощью информационных технологий имеет целью освобождение муниципальных служащих от выполнения рутинных процедур при интерактивных взаимодействиях с населением (ведение учетных книг, журналов, подготовка многочисленных справок, копий, выписок и т.п.) и обеспечение служащих необходимыми знаниями и оборудованием для успешного выполнения функций промежуточного звена между органами власти и гражданами. На 
практике считается, что офисные средства автоматизации могут относиться к одной из двух непересекающихся групп:

• автоматизация рутинных работ с документами, обычных для боль
шинства офисов органов управления. К ним в первую очередь относятся: 
редактирование (набор, проверка, оформление) и печать документов, контроль их прохождения (маршрутизация, мониторинг), контроль исполнения поручений и т.п.;

• методические и программные средства поддержки принятия реше
ний, которые в отличие от средств предыдущей группы являются специ-
фическими для той или иной отрасли или проблемы.

Нужно ли заниматься развитием офисной автоматизации в органе местного самоуправления?

Использование для указанных целей вычислительной техники в офи
сах началось в 1970-х гг. и прошло в своем развитии следующие три этапа: 
1. традиционный офис, 2. производственный офис, 3. электронный офис.

Традиционный офис представляет собой сравнительно небольшой 

сложившийся коллектив лично знающих друг друга людей с достаточно 
широким кругом обязанностей. Такой офис характеризуют три важных 
признака: 1) сравнительно небольшой объем работы, 2) постоянная оценка 
ситуации, 3) инициатива и быстрая внутриофисная коммуникация. Традиционный офис устойчив к переменам (при сравнительно небольших объемах работы) и по ряду показателей хорошо подготовлен к переходу в электронный. Типовой состав рабочих операций в традиционном офисе следующий: подготовка материалов, печатание, диктовка, общение, выверка документов, поездки, работа с почтой, ведение картотек, подборка и сортировка документов, поиск информации, копирование, выполнение расчетов, 
планирование, разговор по телефону, чтение, работа с компьютером.

Производственный офис характеризуется большими объемами одно
типной работы, ее строгой формализацией, выделением, специализированных функций, подробным распределением труда, централизацией вспомогательной работы и ее организацией по поточному принципу. Соответственно 
в нем находят применение средства вычислительной техники. В этом случае 
суть автоматизации офиса состоит в формировании и поддержании крупных 
информационных баз и банков данных однородных данных, их систематизации, накоплении, хранении, производстве выборок и т. д.

Электронный офис (электронный документооборот) воплощает 

концепцию всестороннего использования в офисной деятельности средств 
вычислительной техники и информационно-коммуникационных технологий при одновременном сохранении и усилении преимуществ традиционных и производственных офисов. Электронный офис позволит исключить 
внутриорганизационные представления документов на бумажных носителях. Основные функции и средства электронного офиса следующие:

– общая обработка документов, их подтверждение и оформление; 
– локальное хранение документов; 
– обеспечение сквозного доступа к документам без их дублирования 

на бумаге; 

– дистанционная и совместная работа служащих над документом; 
– поддержка способов общения, не покидая рабочего места; 
– электронная почта; 
– персональная обработка данных; 
– составление документов, воспроизведение и полиграфическое раз
множение документов; 

– объединение электронной и вербальной (устной) коммуникации; 

– обмен информацией между базами данных; 
– ввод данных или форм и ведение персональных баз данных; генерация 

отчетов по обработке данных; 

– управление документами и ресурсами; 
– контроль исполнения; управление личным временем; 
– контроль автоматической корреспонденции; поддержка технического 

и профессионального инструктажа служащих; 

– передача данных; 
– обеспечение разнообразия в наглядном представлении материала; 
– обеспечение стилистического качества документов; 
– моделирование решений и имитация их принятия; 
– информационная поддержка принятия решений; 
– работа со средствами автоматизированного обучения; 
– служба консультаций; 
– создание адаптируемых автоматизированных рабочих мест; 
– обмен локальной и персонализированной информацией; 
– служба видеотекста; обмен и интеграция программных средств; 
– перенос документов с одного носителя на другой; 
– полиграфическое оформление документов; 
– телефонные и телевизионные совещания; 
– групповое взаимодействие через локальную компьютерную сеть 

или с помощью сети Интернет. 

Информационно-вычислительные мощности в электронном офисе 

также персонализируются с сохранением электронной связи как внутри 
офиса, так и с централизованными базами данных и удаленными подразделениями. Совместное развитие и интеграция вычислительной и коммуникационной техники обеспечат служащим неограниченный доступ к любой 
нужной информации и вычислительным мощностям независимо от их местонахождения.

Электронный офис, благодаря электронной почте и персональным 

компьютерам, увеличивает возможность обеспечения прямого взаимодействия людей (аналогично традиционному офису), не требуя при этом их 
физической концентрации в пределах одного помещения. Концепция электронного офиса позволяет существенно повысить эффективность работы 
служащих управленческого труда, требующей интенсивной обработки 
больших объемов сложноорганизованной информации.

В современных условиях к видам деятельности, осуществляемым в 

офисе, потенциально являющимся предметом автоматизации и требующим 
информационной поддержки, необходимо в первую очередь отнести:

• обслуживание входных информационных потоков разнообразных 

видов;

• собственно документооборот и организацию делопроизводства;
• планирование и контроль выполнения поручений, указаний, заданий и др.;
• стратегическое и тактическое планирование основной деятельности;
• принятие решений разных уровней управления;
• техническую поддержку процессов принятия решений как процессов

специфического рода (длительных, вариантных, распределенных и др.).

Общим свойством офисных информационных систем (ОИС) в органе 

местного самоуправления является поддержка документооборота и именно о 
нем и о других средствах поддержки рутинных операций с документами можно говорить как о самостоятельном классе функций характерных для офиса.

С развитием новых информационных 
технологий и их применением для автоматизации офисной деятельности 

выделяются три модели организации информационных коммуникаций и 
обработки документированной и недокументированной информации

Офис в информационной модели (информационный подход) рас
сматривается как своеобразная структура, которая производит документируемую и недокументированную информацию в различных ее видах. Причем чем выше уровень автоматизации управления, тем больше такой информации проходит через офис. Элементарный информационный процесс 
представляется как процесс, состоящий из четырех основных видов деятельности: 1. генерирования документируемой и недокументируемой информации, 2. хранения, 3. распространения, 4. восприятия. 

С точки зрения информационной модели, основными нововведения
ми, которые влияют на формы и методы организации труда в офисе, являются системы, позволяющие ускорить генерирование письменных документов (обработка и редактирование текстов), а также усовершенствование 
в области хранения и поиска информации (управление базами данных), 
подготовку документов к распространению (сканирование) и распространение (электронная почта, передача по электрическим каналам связи). 
Наиболее перспективным считается полный перевод всех документов в 
электронную (безбумажную) форму, что сводит число их преобразований 
из одной среды (бумажной, электронной и др.) в другую до минимума.

Какие виды офисной деятельности существуют?