Правоохранительные органы


УЧЕБНИК
ПОД РЕДАКЦИЕЙ
И.И. СЫДОРУКА
А.В. ЕНДОЛЬЦЕВОЙ
ОД. ЖУКА

ПРАВО
ОХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

                  ДЕСЯТОЕ ИЗДАНИЕ

                ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ
                ОРГАНЫ




Под редакцией заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора И.И. Сыдорука, доктора юридических наук, профессора А.В. Ендольцевой, доктора юридических наук, профессора О.Д. Жука

Десятое издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»; по научной специальности
12.00.11 «Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность»

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»; по научной специальности
12.00.11 «Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность»





ю н и т и UNITY
Москва • 2017

   УДК 347.97/.99(470+571)(075.8)
   ББК 67.7(2Рос)я73-1
       П68

Рецензенты:
заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, государственный советник юстиции 3-го класса В. С. Афанасьев доктор юридических наук, профессор М.Х. Гельдибаев

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



            Правоохранительные органы: учебник для студентов вузов, П68 обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. И.И. Сыдорука, А.В. Ендольцевой, О.Д. Жука; [И. И. Сыдорук, А. В. Ендольцева, Н.Д. Эриашвили и др.]. — 10-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 463 с.

            ISBN 978-5-238-02759-3
            Агентство CIP РГБ

            В учебнике рассмотрены вопросы правового статуса судебных и правоохранительных органов Российской Федерации и правоприменительных органов зарубежных стран.
            Особенности правового регулирования деятельности правоохранительных органов Российской Федерации представлены с учетом положений таких доктринально-концептуальных документов, как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., Концепция общественной безопасности Российской Федерации и др.
            Вопросы судоустройства в Российской Федерации рассмотрены с учетом последних изменений и дополнений, касающихся введения с сентября 2015 г. в Российской Федерации Кодекса административного судопроизводства.
            Для бакалавров и магистров, изучающих основы правоведения.


ББК 67.7(2Рос)я73-1

   ISBN 978-5-238-02759-3
   © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2002, 2004, 2005, 2007, 2008, 2009, 2010, 2012, 2013, 2016
   Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Воспроизведение всей книги или какой-либо ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

        От авторов







      Формирование в Российской Федерации новой государственности обусловило необходимость проведения институциональных реформ в целях создания эффективного государственного механизма, который бы соответствовал новым общественным отношениям в стране, укрепляя доверие между обществом, государством и личностью, не ослабляя внимания к вопросам национальной безопасности и правопорядка. Как отмечается Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 (ред. от 1 июля 2014 г.) «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», прямое негативное воздействие на обеспечение национальной безопасности в сфере науки, технологий и образования оказывают различные факторы, включая отставание в переходе в последующий технологический уклад, зависимость от импортных поставок научного оборудования, приборов и электронной компонентной базы, стратегических материалов, несанцкионированную передачу за рубеж конкурентоспособных отечественных технологий, необоснованные односторонние санкции в отношении научных и образовательных организаций России. Наряду с этими факторами негативное влияние на обеспечение национальной безопасности оказывают также недостаточное развитие нормативной правовой базы и слабая мотивация в сфере инновационной и промышленной политики, низкий уровень социальной защищенности инженерно-технического, профессорско-преподавательского и педагогического состава и качество среднего общего образования, среднего профессионального и высшего образования. Это потребовало реформирования законодательства с учетом новой модели правового государства и пересмотра ряда устоявшихся стереотипов в преподавании юридических дисциплин для формирования нового правопо-нимания, придерживаясь принципа преемственности, т.е. опираясь на традиционные для России подходы, когда важное место в обеспечении правопорядка и безопасности занимали вопросы судоустройства и организации полицейской деятельности.
      В учебной литературе периода XIX — начала XX столетия изложению процессуального порядка производства по уголовным делам, как правило, предшествовал раздел «Судоустройство», в котором освещались вопросы организации судебной системы: порядок назначения судей, принципы построения органов судебной власти, звенья судебной системы, структура и компетенция отдельных судов, органов прокуратуры и другие вопросы.

Наряду с этим в царской России преподавались и такие дисциплины, как «Полицейское право» и «Общее государственное право». В рамках первой дисциплины рассматривались правовые основы деятельности органов полиции и проблемы безопасности, а в рамках второй содержались вопросы организации деятельности судебных органов, включая органы прокуратуры, и ряд других вопросов, включая безопасность и правопорядок.
      Так, начиная с 1835 г. во всех университетах России были открыты кафедры полицейского права, где большое внимание уделялось разработке теоретических основ безопасности, включая классификацию опасностей и угроз, разработке понятийного аппарата теории, выработке мер, направленных на локализацию или устранение конкретных угроз и опасностей. Сами опасности подразделялись учеными на два вида: опасности, происходящие от злой воли человека, и опасности, не зависящие от человеческой воли.
      Считалось, что те и другие представляют угрозу как отдельной личности, так и обществу в целом. Один из видных авторитетов полицейского права — профессор Киевского университета Н. Бунге, отмечая двойственный характер полицейского права (законы, относящиеся к благосостоянию, и законы, относящиеся к безопасности), делал различие для каждой сферы полицейской деятельности. В благосостоянии он видел прикладную часть политической экономии, в безопасности — часть государственного права. Поэтому полицейская деятельность государства должна быть посвящена борьбе с этими опасностями.
      Было установлено, что многие опасности, кажущиеся на первый взгляд случайными, зависящими не от воли человека, а происходящими исключительно от сил природы, при более внимательном рассмотрении оказываются исходящими от воли человека (пожары, нищета, затопления и др.). И наоборот, многие опасности, считающиеся исходящими от воли отдельного человека, при углубленном анализе оказываются независящими от воли отдельного человека (например, воровство, вызванное бедностью, нищетой).
      Эти дисциплины преподавались во всех университетах царской России в XIX—XX вв., до революции 1917 г., и составляли неотъемлемую часть подготовки юриста.
      Разработка данного курса подчеркивает определенную преемственность дисциплины «Правоохранительные органы» с аналогичными дисциплинами, которые существовали в нашей стране раньше.
      Избежать этого позволяет разработка фундаментальных, методологических положений любого учебного курса. В связи с этим новое издание учебника «Правоохранительные органы» имеет ряд особенностей.
      1.    Для нового курса характерен принципиально новый подход к определению понятия «правоохранительная деятельность» как ключевой части деятельности по обеспечению безопасности Российской Федерации.
      2.    Системный подход к изложению материала позволяет рассмотреть полномочия правоохранительных органов в их развитии, учитывая

От авторов

5

   роль каждого в решении задач по реагированию на различные угрозы внешней и внутренней безопасности России.
      3.    В учебнике есть специальная часть (часть IV), посвященная правоприменительным органам зарубежных государств.
      Учебник состоит из ч е т ы р е х частей.
      В части I «Общие положения», где сосредоточены фундаментальные, методологические положения курса «Судоустройство и правоохранительные органы», определены понятия «правоохранительная деятельность», «правоохранительный орган, представлен перечень правоохранительных органов, действующих в Российской Федерации в настоящее время.
      Наряду с этим рассматриваются исторические, методологические начала теории обеспечения национальной безопасности и правоохранительной деятельности, а также правовая основа организации и деятельности правоохранительных органов.
      В части II «Система правоохранительных органов Российской Федерации » — 13 глав. Четыре главы посвящены судебным органам (Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции, федеральные арбитражные суды) и объединены в разделе 1 «Судоустройство», а последующие девять глав — иным восьми правоохранительным органам (каждый из правоохранительных органов рассмотрен системно с указанием всех составляющих его элементов) и охватываются разделом 2 «Правоохранительные органы Российской Федерации».
      В части III«Контролирующие органы Российской Федерации» рассмотрены государственные и негосударственные органы, содействующие правоохранительным органам.
      В части IV «Правоприменительные органы зарубежных государств» с использованием метода сравнительного правоведения рассмотрены правоохранительные органы Соединенных Штатов Америки и ряда ведущих европейских государств (Соединенного Королевства, Федеративной Республики Германия, Французской Республики, Королевства Испания, Итальянской Республики), а также прибалтийских государств (Латвийской Республики, Литовской Республики и Эстонской Республики). Кроме того, в учебнике представлены правоохранительные органы стран — участников Содружества Независимых Государств (Беларуси, Казахстана, Узбекистана, Республики Армения, Республики Молдова, Таджикистана, Туркменистана, Кыргызстана, Азербайджанской Республики). Завершается часть IV учебника главой 21 «Правоохранительные органы Грузии».
      Мы благодарим за содействие в поиске необходимых материалов сотрудников Отдела официальных и нормативных изданий Российской государственной библиотеки (ОФН РГБ).
      Авторы и издательство надеются получить от заинтересованных читателей отзывы на учебник «Правоохранительные органы» (10-е издание) и пожелания, которые, как и уже полученные нами ранее, будут непременно учтены в ходе дальнейшей работы по его совершенствованию.

        Авторы учебника







      И.И. Сыдорук — заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, зам. Генерального прокурора РФ
      А.В. Ендольцева — доктор юридических наук, профессор, зам. начальника Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
      Н.Д. Эриашвили — кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, профессор кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
      В.Ю. Голубовский — доктор юридических наук, профессор, директор Департамента государственной службы, кадров и управления делами Министерства образования и науки РФ
      О.В. Химичева — доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
      Г.Б. Мирзоев — заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, ректор Российской академии адвокатуры и нотариата, президент Гильдии российских адвокатов
      О.Д. Жук — доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Академии Генеральной прокуратуры РФ
      А.Е. Шарихин — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры судоустройства и организации правоохранительной деятельности Академии Генеральной прокуратуры РФ
      Р.Т. Тамаев — заслуженный юрист РФ, почетный работник прокуратуры РФ, государственный советник юстиции 2-го класса, доктор юридических наук
      А.П. Галоганов — заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, президент Адвокатской палаты Московской области
      В.Н. Галузо — кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НИИ образования и науки
      О.А. Яловой — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры судоустройства и организации правоохранительной деятельности Академии Генеральной прокуратуры РФ
      Ю.В. Ендольцева — кандидат юридических наук, преподаватель кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя

                                 Часть I



        ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ




   Глава 1 Сущность правоохранительной деятельности
   Глава 2   Концептуально-доктринальная и правовая основа
организации правоохранительных органов России

Глава


        Сущность
        правоохранительной деятельности




      Овладение положениями главы 1 данного учебника позволит обучающемуся двух уровней высшего образования (бакалавриат; специалитет, магистратура):
      знать характерные черты и признаки правоохранительной деятельности уметь выделять эту деятельность из других видов
      приобрести навык системного анализа и правильного понимания сущности правоохранительной деятельности

      1.1. Исторический очерк развития правоохранительной деятельности в Российской Федерации

      Охрана по общепринятому определению — это нечто, что предохранят человека от неприятного, угрожающего, обеспечивает безопасность. Важное значение в охране жизненно важных интересов человека, включая и жизнь, принадлежит государству.
      Древнегреческий философ и историк Полибий (ок. 200 до н.э. — ок. 120 до н.э.) отмечал, что история как наука имеет ряд соподчиненных целей; основное же ее назначение состоит в определении факторов, способствующих стабильности государства и успешному выполнению им своих задач в историческом процессе. При этом исторический процесс рассматривался им в циклических рамках как движение под влиянием органических закономерностей. Процесс зарождения и становления государственности, согласно мнению философа, состоит из двух последовательных стадий. Если первоначальная стадия этого процесса характеризуется господством неупорядоченных в политическом смысле отношений и постоянным движением по пути самосовершенствования, то последующая является как бы завершением. Указанные стадии, по его мнению, различаются и в определенной мере противопоставляются. Основой для их противопоставлений, по мнению Полибия, являются новые, возникающие из прежних политические отношения, опирающиеся

1. Сущность правоохранительной деятельности

9

   не на физическую силу, а на рассудочные установления — обычаи, законы. Изучение государства являлось важной проблемой, которая требовала создания науки о государстве.
      Целью науки о государстве, указывал древнегреческий философ Аристотель (384 до н.э. — 322 до н.э.), является «высшее благо, потому что именно эта наука больше всего уделяет внимание (epimeleian poieitai) тому, чтобы создать граждан определенного качества, т.е. добропорядочных и совершающих прекрасные поступки»¹. Учитывая это обстоятельство, Аристотель в своей работе «Политика» отмечал, что всякое государство представляет собой своего рода общение, всякое же общение организуется ради какого-либо блага (ведь всякая деятельность имеет в виду благо).
      Несколько иной подход к государству предлагал древнегреческий философ Платон (428 (427) до н.э. — 348 (347) до н.э.), который считал, что государство представляет собой все добродетели, мужество или силу, мудрость, умереность и, наконец, правду. Сила есть добродетель власти, охраняющей безопасность, мудрость есть сознание высшего закона, устанавливающего порядок, умереность есть добродетель граждан, преследующих свои личные цели, но подчиняющих их личные цели общественной, наконец, над всем царствует правда (справедливость), распределяющая, которая каждому элементу указывает подобающее место в общем организме и удерживает его в должных пределах сообразно с его назначением.
      На рубеже XIX—XX столетий в России проявились труды о способах управления обществом в новых условиях, о правовых механизмах осуществления государственной власти, создаваемые учеными-юристами, которые отразили живой интерес к проблемам построения государства и права на принципиально новой нравственной основе. Среди этих ученых, за которыми стояли юридические школы и самостоятельные учения о праве и государстве, необходимо назвать такие имена, как НМ. Коркунов, стремившийся к раскрытию социальных аспектов права; М.М. Ковалевский и С.А. Муромцев, развивавшие различные концепции социологии права; П.И. Новгородцев, утверждавший нравственный идеализм в праве; Б.А. Кистяковский и В.М. Гессен, проводившие идеи о правовом государстве как высшей форме государственного бытия; Л.И. Петражицкий, основатель научной теории правосознания в России и психологии права в целом; Е.Н. Трубецкой, отстаивавший религиозно-нравственные основы всего правового; Г.Ф. Шершеневич, видный представитель российского юридического позитивизма; великий учитель русских

   ¹ Аристотель. Этика / Пер. Н.В. Брагинской, Т.А. Миллер; Вступ. ст. Ф.Х. Кес-сиди; Прим. Н.В. Брагинской, В.В. Бабахина. М.: АСТ, 2004. С. 55.