История российской прокуратуры

                История российской прокуратуры




Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

Рекомендовано Международным учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

                        Электронные версии книг на сайте Международной электронной библиотеки «Образование. Наука. Научные кадры» www.niion.org




UNITY
Закон и право • Москва • 2018

УДК 347.963(470+571)(091)(075.8)
ББК 67.72(2)-1
     И90


Авторы:
     Д.В. Колыхалов, А.Е. Шарихии, Н.Д. Эриашвили, В.Н. Галузо




Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники




И90 История российской прокуратуры: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / Д.В. Колыхалов, А.Е. Шарихин, Н.Д. Эриашвили, В.Н. Галузо. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. - 127 с.

     ISBN 978-5-238-03065-4
     Агентство CIP РГБ




          На основе анализа юридической литературы и законодательства России представлена история развития прокуратуры с момента ее учреждения до настоящего времени.
          Для студентов (курсантов) высших учебных заведений, готовящих юристов широкого профиля, а также для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), практических работников правоохранительных органов и всех интересующихся историей возникновения и развития прокуратуры России.



ББК 67.72(2)-1



ISBN 978-5-238-03065-4

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2018
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (Федеральный закон № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 г.).
Воспроизведение всей книги или какой-либо ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

Глава 1



            Прокуратура в механизме государственной власти в Российской империи в 1722—1864 гг.







1.1. Образование и становление прокуратуры
     в Российской империи

   В истории российской прокуратуры можно выделить этапы возникновения, становления и развития. Были периоды, когда значимость прокуратуры для страны не вызывала сомнений, но были и другие, когда этот институт практически как бы затухал, а затем вновь возрождался, доказывая свою жизненную необходимость.
   Интересный подход, который в определенной мере объясняет возникновение, становление и развитие прокуратуры в России, предложил известный русский историк С.М. Соловьев¹.
   Как известно, первый этап истории прокуратуры связан с именем царя Петра I. Характеризуя Россию петровского периода, историк отмечал, что она находилась на переходном этапе от эмоционального периода к рациональному. Свой подход С.М. Соловьев обосновывал тем, что если принять во внимание, что все органическое подлежит развитию, то, следовательно, такому развитию подлежит не только отдельный индивид, но и целый народ в рамках отдельного государства.
   В первом периоде народ, по мнению историка, живет под влиянием чувства. Народ считает, что есть вещи, которые священны и неприкосновенны, поэтому, определив однажды к ним свое отношение, человек, общество, народы требуют сохранения этих отношений.


¹ Соловьев С.М. Публичные чтения о Петре великом. М.: Наука, 1984. С. 13—14.

3

   Возможно, что сама идея о необходимости учреждения специальных органов надзора возникла у Петра I в результате сравнения работы государственных аппаратов России и европейских стран. Император полагал, что российский аппарат государственных служащих не готов обеспечить жизнеспособность государства, так как работает хуже, чем, например, шведский или французский.
   Органы, выполнявшие функции надзора в царской России, были и раньше. Самым знаменитым и влиятельным был Челобитный приказ, созданный в правление Ивана IV (1533—1584) в 1550 г. во главе с Алексеем Адашевым. Приказ занимал господствующее, контролирующее положение над всеми центральными и местными государственными учреждениями, разбирая жалобы на действия или бездействие чиновников.
   Ученый-правовед А.Д. Градовский отмечал простоту взглядов российских монархов на администрацию¹.
   «Единственным средством сдерживать произвол должностных лиц была частая смена их».

   При сдаче должности обыкновенно открывались злоупотребления, которые и влекли за собой ответственность. Зародыши правильного контроля до такой степени слабы, что их можно было считать скорее отдельными вспышками царского недоверия, чем истинно служебным элементом. Так, например, известно... по словам Котошихина, ко всем знатным посланникам приставлены были дьяки, которые наблюдали за ними в отправлении их должностей, и обо всех преступлениях доносили Государю, в приказ Тайных дел, «где и были ведомы»².

   Следует учитывать фактор войны и расстояний. Московские цари, почти не покидавшие своей резиденции, сами исполняли функции надзора. Деятельность Петра, его нахождение при войске делали необходимым должность надзирающего за тылом; в допетровские времена такую функцию выполняли патриархи, но Петр упразднил должность патриарха.
   Конец XVII и начало XVIII в. характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения, что и вызывало


¹ Градовский А. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры. СПб.: Типография Ивана Бочкарева, 1866. С. 15.

² Там же. С. 34.

4

недовольство и вело к смуте. Это обусловило насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями.

Учреждение института фискалов
    17 марта 1714 г. Петр I издал указ «О фискалах и о их должности и действии». При создании этого института Петру I послужили образцом государственные органы Германии.
    Петр I поручает фискалам:

    над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також — в сборе казны и прочего.

    Фискалы должны были тайно следить за судопроизводством и осуществлять надзор за соблюдением законов.
    Фискалы были учреждены не только в центре, но и в провинции. Им вменялись в обязанность борьба с казнокрадством, надзор за исполнением указов и регламентов и участие в делах, где нет челобитчика.
    Уже в институте фискалов зарождались те общенадзорные функции, которые потом отошли к прокуратуре. Однако фискальная служба была службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. Но со временем деятельность фискалов стала приносить некоторые плоды в борьбе с продажностью вельмож. Так, по доносам обер-фискала А.Я. Нестерова, в 1717 г. был даже осужден и казнен сибирский губернатор князь М.П. Гагарин.
    Подчинение фискалов Юстиц-коллегии обусловило появление новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. С этой целью в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры получили некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.
    Петр I планировал учредить должность государственного фискала, которому, помимо руководства фискалатом, он хотел поручить весьма ответственную и деликатную роль надзирателя за Сенатом. Но подходящего человека на эту должность царь не смог найти, и он возложил обязанность надзора за высшим государственным органом сроком на месяц на дежурных офицеров гвардии.


5

   Однако царь все-таки изменил это свое решение — нужен постоянный надзиратель более высокого ранга. За образец царь взял французскую прокуратуру — вышедшая из королевской адвокатуры, она во многом сохраняла ее черты.

Из истории прокуратуры Франции
   Прокуроры¹ и адвокаты короля во Франции стали настоящими должностными лицами только в XIV в. Первым нормативным правовым актом, закрепившим официальный государственный статус прокуроров, стал ордонанс Филиппа IV Красивого от 25 марта 1302 г., учредивший постоянные должности королевских прокуроров при трех парламентах (судах) — в Париже, Туре и Руане. При парламентах учреждались должности королевских адвокатов. Позднее должности прокуроров были учреждены при судах бальи и сенешалов, которые осуществляли местное управление на территории королевского домена и выступали в роли местного суда от имени короля. Организация прокуратуры приняла вид иерархии, возглавляемой королевским прокурором, исполнявшим своих функции при парижском парламенте. Должности прокуроров, как и должности членов парламента, стали продаваться.
   Ранее юристы нанимались королевской курией для представления частноправовых интересов короля в парижском парламенте и решения других задач, связанных с составлением и систематизацией документов. Их называли прокурорами и адвокатами. Королевские адвокаты выполняли роль советчиков (юрисконсультов) по делам, по которым были затронуты интересы короля. Им было воспрещено заниматься частной практикой, и совместно с прокурором они вели гражданские дела короля.
   Прокуратура Франции стала надзирать за законным отправлением функций правосудия. На прокуроров также была возложена защита интересов корпораций, малолетних, недееспособных. С этими функциями были объединены функции надзора за производством уголовного преследования.

¹ Прокуратура — лат. procurare — иметь попечение о чем-либо, заведовать, управлять чем-либо; procurator — заведующий, управляющий. Позднее, за прокуратором остается значение представителя чьих-либо интересов, в смысле попечитель или опекун. С XIV в. слово «прокуратура» вошло в употребление, обозначая институт, представляющий интересы именно государя, а затем государства.

6

   Постепенно в королевских судах выработалась новая форма судопроизводства смешанного характера. Подготовка к рассмотрению дела (допрос свидетелей, осмотры и т.п.) осуществлялась особо уполномоченным на то судьей непублично и письменно в виде составления протоколов. Само рассмотрение дела, судебное следствие происходили в устной форме и публично¹.
   К XVI в. частноправовой взгляд на преступление перестал соответствовать политическим интересам монархов. В 1532 г. был обнародован ордонанс французского короля Франциска I (1515—1547). Ордонанс содержал разграничение двух способов защиты общества и личности от преступных посягательств. Это выразилось в виде публичного и гражданского иска². Из области наказуемых деяний выделялась группа особенно тяжких преступлений, подлежащих преследованию по инициативе общественной власти, независимо от усмотрения потерпевшего от преступления лица; таким образом, постепенно сокращалась сфера исключительного господства частного обвинения по уголовным делам и наряду с иском частным в области уголовной юстиции устанавливался особый публичный иск, вчиняемый ex officio, во имя общественных интересов.
   С течением времени все производство по уголовным делам стало подчиняться правилам и формам следственного или розыскного процесса; особенности этого производства, всецело проникнутого идеей общественного характера преступления, совершенно исключали участие в нем потерпевших от преступления частных лиц, которые должны были обращаться с иском о вознаграждении за вред, причиненный преступным деянием, особо в гражданский суд³.

   Как говорит один из французских юристов XVI в. Jean Jmbert, мы знаем два рода обвинителей: одни, которые преследуют интересы короля и публичного порядка и которых мы называем слугами короля, именно-королевскими адвокатами и прокурорами, они добиваются телесного наказания и денежного взыскания; другие (L'accusation prive, que nous appelons partie civile) — требуют удовлетворения их гражданского интереса, пострадавшего от проступка,


¹ См.: Всеобщая история государства и права: Учебник для вузов: В 2 Т. 1: Древний мир и Средние века. / Под ред. ВА. Томсинова. М.: Зерцало-М, 2002. С. 490.

² См.: Гуценко К.Ф., Головко Л.Н., Филимонов Б.А. Уголовный процесс западных государств. М.: Зерцало-М, 2001. С. 315—316.

³ Талъберг Д.Г. Гражданский иск в уголовном суде или соединенный процесс. Киев: Типография В.И. Завадского, 1888 (http://ez2www.com/book_493_chapter_4_ Glava_2_SOSTAV_SUDA._OTVODY.html).

7

   направленного против их личностей или имущества; они вовсе не добиваются телесного наказания (ils ne tendent point a punition corporelle)1.

   Но различие между публичной и гражданской сторонами в процессе в течение долгого времени было более теоретическим; в действительности институт прокуратуры развивался медленно, и потерпевшее от преступления лицо сохраняет еще в XVI в. некоторые черты обвинителя, а именно — подобные лица возбуждали уголовное преследование путем доноса или извещения, получали приказание судьи о следствии, собирали справки, обвиняли на суде, давали заключение о наказании; часто публичная сторона в лице королевского прокурора была скорее стороной присоединяющейся, нежели главной, и ограничивалась лишь требованием наказания.
   С конца XVI в. положение дел изменяется. По ордонансу 1579 г. королевские прокуроры и их товарищи возбуждают и производят следствие, не ожидая доноса потерпевшего от преступления или гражданской стороны; спустя столетие, в ордонансе 1670 г., права гражданской стороны получили дальнейшее ограничение.
   С XVI в. возрастает число королевских ордонансов. Король как законодатель нуждался в регулярном и разветвленном аппарате надзора за правильным, своевременным, полным и точным исполнением своей воли. После почти двухсотлетнего существования первый закон об устройстве прокуратуры был издан только в 1586 г. К началу XVII в. прокуратура сложилась в государственную структуру с ясными обязанностями и обширными полномочиями.
   Главными функциями являлись надзор за исполнением воли короля, преследование преступлений и восстановление законного порядка. Кроме того, королевские прокуроры должны были осуществлять надзор за правильным поступлением доходов в казну короля, значительная часть которых слагалась из денежных санкций за преступления.
   Прокурорские должности наравне с другими продавались, за исключением званий первого и второго генерал-адвокатов, которые бесплатно назначались и свободно увольнялись королем. Вознаграждение прокуроры получали от дела, которое они вели.

¹ Талъберг Д.Г. Указ. соч.

8

   Главная роль прокурора заключалась в том, что он как доверенное лицо и юридический представитель суверена неукоснительно следил за реализацией его установлений и приказов.
   Король Франции Людовик XIV (1643—1715) продолжил реформировать государственный аппарат в направлении его централизации, разветвленности и специализации.
   В 1666 г. при парижском парламенте учреждается должность Генерал-прокурора¹. Через Генерал-прокурора король направлял в парламент свои указы для их регистрации.
   Генерал-прокурор мог вмешиваться во все правительственные действия и акты — в акты о торговле, в учреждение университетов, в мирные договоры с иностранными государствами, исходя из интересов короны; он имел право вмешиваться, останавливая их действие, если замечалось какое-либо несоответствие королевским интересам.
   Он наблюдал за назначением королевских чиновников, принимая решения о том, насколько они соответствуют предъявляемым к ним требованиям. Наблюдал за деятельностью агентов правительства и в случае нарушения ими служебных интересов, интересов короля возбуждал против них судебное преследование. Генерал-прокурор наблюдал за делами религии и церкви, следя, чтобы в церковной деятельности не было нарушений и умалений интересов и прерогатив короны.
   Генерал-прокурор должен был высказывать свое мнение по поводу регистрации различных привилегий, имея в виду защиту королевских интересов, чтобы они не пострадали от предоставления тех или иных привилегий. Он должен был наблюдать, чтобы кто-либо из знатных людей не пользовался не присвоенными ему титулами и тем самым не посягал на права короны.
   Генерал-прокурор являлся государственным обвинителем. Он был обязан выступать в процессе от имени короля по делам измены, оскорбления Величества, злоупотреблением властью. Парижский парламент мог давать Генерал-прокурору поручения. С ведома парламента Генерал-прокурор отлучался в отпуск. С другой стороны, Генерал-прокурор делал представление парламенту по поводу различных вопросов и мероприятий общей администрации².

¹ В 1667 г. Людовик XIV учреждает должность Генерал-лейтенанта полиции, который возглавил полицейскую службу всего французского королевства.

² Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. М., 1889. С. 52.

9

   Ордонанс 1670 г. разделял расследование в суде гражданских и уголовных исков. Королевские прокуроры получили право предъявлять публичное обвинение в совершении преступлений, влекущих за собой позорящие и мучительные наказания¹.

Учреждение прокуратуры Петром I
   Еще Н.В. Муравьев, министр юстиции и генерал-прокурор (1894—1905), в своей книге «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности» обратил внимание на большое впечатление, которое произвел на Петра I королевский прокурор во время посещения царем Парижского парламента в 1717 г. Скорее всего, поскольку французского прокурора Петр I видел в деле, он и остановил на нем свой выбор. А может быть, ему понравилось второе французское название прокуроров — «les gens du roi» («люди короля»).
   Образное сравнение генерал-прокурора с «оком государевым и стряпчим о делах государственных» тоже было заимствовано Петром I из сочинений французских прокуроров. Образование органов надзора, как и их иностранное наименование, при Петре I было, видимо, закономерно, потому что русских аналогичных учреждений прежде не было. И у царя не было большого выбора среди подходящих слов — «генерал-ревизор», «генерал-фискал», «генерал-омбудсмен» и, наконец, «генерал-прокурор».
   Институт надзора, созданный Петром I, хотя и получил французское наименование, но не был похож на свой французский образец. Будучи результатом творческих усилий Петра и его соратников, он включал элементы не только французской прокуратуры, но и шведских омбудсменов, немецких фискалов и чисто русские изобретения.
   Прокуратура учреждалась тремя указами Петра I:
   (1) «Об обязанности сенатских членов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и берг-коллегий в Сенате, о бытии в Сенате генерал- и обер-прокурорам, рекстмейстеру, экзекутору и геральдмейстеру, а каждой коллегии по прокурору» от 12 января 1722 г., в котором утверждалось: «Быть при сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору;

¹ Бессарабов В.Г. Прокуратура в зарубежных странах // Законность. 2000. № 10.
С. 37.

10