Административная деятельность органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних

А.А. Беженцев







Административная деятельность органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних





Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии по научной специальности
12.00.14 «Административное право; финансовое право»












ю н и т и UNITY

Закон и право • Москва • 2017

УДК [351.74:343.85](470+571)
ББК 67.401.133(2Рос)+67.518.8(2Рос)
     Б38

Рецензенты: заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор А. С. Прудников доктор юридических наук А.И. Стахов



Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



      Беженцев, Александр Анатольевич.
Б38 Административная деятельность органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних: монография / А.А. Беженцев. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 255 с. — (Серия «Научные издания для юристов»).

         ISBN 978-5-238-01943-7

         Агентство CIP РГБ

         Рассмотрены актуальные теоретические и прикладные проблемы нормативно-правового регулирования и организации деятельности подразделений органов внутренних дел по делам несовершеннолетних как одного из звеньев цепи профилактики правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации. В приложении предложено практическое руководство по ведению наиболее важных служебных и процессуальных документов инспектора по делам несовершеннолетних.
         Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а также для ученых, разрабатывающих пути решения проблем, связанных с девиантным поведением, административными и иными правонарушениями не достигших совершеннолетия лиц.


ББК 67.401.133(2Рос)+67.518.8(2Рос)

ISBN 978-5-238-01943-7

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2011
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2011

                Введение





   Идея демократического правового государства, провозглашенная в ст. 1 Конституции Российской Федерации, предполагает наличие стабильной и мощной системы государственных органов, способной в полном объеме решать сложнейшие задачи предупреждения административных правонарушений несовершеннолетних при одновременном максимальном обеспечении прав и законных интересов личности. Это, в свою очередь, означает необходимость усиления дифференцированного подхода к регулированию общественных отношений во всех сферах жизнедеятельности с участием лиц, не достигших совершеннолетия.
   Модернизация общественного устройства в нашей стране привнесла и негативные последствия для отдельных категорий населения, в частности, были разрушены основы прежней системы воспитания и образования молодого поколения, ухудшилось положение детей и существенно снизились возможности семьи, государства по их качественному жизнеобеспечению и развитию. Это привело в том числе к отторжению детей из неблагополучных семей, резкому увеличению численности подростков, лишенных возможности получить необходимое материальное содержание, воспитание и образование. Результатом этого стали безнадзорность и девиантное поведение несовершеннолетних.
   Увеличение отрицательных тенденций в динамике административных правонарушений среди лиц, не достигших 18-летия, происходит на фоне периодических реорганизаций государственных органов и учреждений, нормативно закрепленные задачи которых затрагивают социальную реабилитацию, профилактическую и воспитательную работу в отношении совершивших правонарушение подростков. Государственные структуры, на которые возложены обязанности по охране прав, обучению и воспитанию не достигших совершеннолетия лиц, с запозданием реагируют на потребности детей, оставшихся без попечения родителей, не принимают прогрессивных мер по устройству детей и подростков, в силу негативных причин и обстоятельств лишившихся семьи, ушедших от отрицательно характеризующихся родителей.
   Деструктивным фактором, оказывающим значимое влияние на минимизацию эффективности деятельности по предупреждению

3

безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, является недостаточность достоверной информации о точной численности беспризорных и несовершеннолетних правонарушителей, что не позволяет своевременно принимать адекватные меры предупреждения этих отрицательных явлений.
   Новеллой XXI в. является созданная в нашей стране с момента вступления в силу Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» комплексная система профилактики антиобщественного поведения и правонарушений лиц, не достигших 18-летия.
   На фоне реабилитации страны после глобального финансовоэкономического кризиса и завершающейся в настоящее время административной реформы правовое регулирование деятельности органов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних становится одним из приоритетных направлений правовой политики государства. Профилактическая работа ведется как государственными, так и негосударственными органами и учреждениями на различных уровнях. В этих целях применяются разнообразные, преимущественно воспитательные способы, приемы и методы превентивного воздействия в отношении несовершеннолетних, как ведущих асоциальный образ жизни, так и правонарушителей.
   На последнем рубеже профилактики административных правонарушений и преступлений лиц, не достигших совершеннолетия, эту деятельность осуществляют подразделения органов внутренних дел по делам несовершеннолетних. Отталкиваясь от того, что между правонарушениями лиц, не достигших 18-летия, и преступностью взрослых существует определенная взаимосвязь, так как более 3/5 взрослых преступников-рецидивистов совершили свои первые правонарушения, будучи несовершеннолетними, можно сделать вывод, что, если их защита снизится и условный рубеж падет, Россию может захлестнуть фатальный хаос, образовавшийся ввиду возможного ежегодного роста в геометрической прогрессии тяжких и особо тяжких рецидивных преступлений, совершаемых в том числе и несовершеннолетними. Поэтому подразделениям по делам несовершеннолетних в системе профилактики правонарушений отводится особая роль замыкающего звена, которое ни при каких обстоятельствах не должно ослаблять своего превентивного воздействия под угрозой колоссальных негативных последствий. Аккумулировав изложенное, подчеркнем, что именно указанное обстоятельство, с нашей точки зрения, а не наименьшая в рассматриваемой профилактической деятельности роль, и побудило законодательные органы поставить в ряд органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних органы внутренних дел на последнее место.

4

    Повышение эффективности деятельности подразделений органов внутренних дел по делам несовершеннолетних связано в первую очередь с наличием надежного механизма координации предпринимаемых ими усилий, при котором порядок, виды и формы их сбалансированной и согласованной работы должны найти свое отражение в соответствующих федеральных, региональных и муниципальных программах. Это позволит органам внутренних дел в пределах подведомственной им линии предупреждения сконцентрировать усилия на наиболее важных направлениях профилактической работы.
    По официальным данным МВД России, несовершеннолетними или при их соучастии сегодня совершается каждое 18-е преступление, что составляет примерно 5,6% общего количества преступлений. За различные административные правонарушения, в том числе за появление в общественных местах в состоянии опьянения или распитие алкогольных и спиртосодержащих напитков, ежегодно в органы внутренних дел доставляются свыше полумиллиона подростков, на учете в органах внутренних дел состоят около 330 тыс. несовершеннолетних и около 170 тыс. родителей, отрицательно влияющих на поведение детей и не выполняющих прямых обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних. Каждый год к уголовной ответственности привлекаются более 80 тыс. лиц в возрасте от 14 до 17 лет, при этом около четверти из них уже были до этого судимы.
    По итогам первого квартала 2010 г., в Российской Федерации количество совершенных несовершеннолетними лицами преступлений сократилось примерно на 20%, в том числе тяжких — на 18, особо тяжких — более чем на 20%. В целом по России зарегистрировано снижение практически на 10 тыс. учащихся несовершеннолетних, участвовавших в совершении преступлений. К настоящему моменту каждое 20-е (4,9%) преступление совершается несовершеннолетними или при их соучастии¹.
    Несмотря на то что в целом статистические данные органов внутренних дел и суда по итогам последних лет свидетельствуют об определенной стабилизации обстановки в сегменте совершения преступлений в подростковой среде, эталонными они не являются, и (в противовес снижению удельного веса преступлений и правонарушений, совершенных несовершеннолетними, общему уменьшению числа осужденных) некоторые показатели, а именно достаточно высокая доля особо тяжких насильственных преступлений, групповых преступлений с участием совершеннолетних в качестве организаторов группы, свидетельствуют о необходимости активизации профилактической работы в сфере как первичной, так и реци- ¹

¹ См.: Официальные статистические данные: http://www.mvd.ru/stats/(http:// www. mvd.ru/ stats/10000479/10000554/7767/ — по состоянию на 27 мая 2010 г.

5

дивной преступности несовершеннолетних, особенно со стороны инспекторов органов внутренних дел по делам несовершеннолетних. В сложившихся условиях также настоятельно необходим кардинальный пересмотр государственной политики в части предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
   Детальный анализ девиантного поведения лиц, не достигших совершеннолетия, позволяет сделать вывод, что объектом административного регулирования должны быть не только общественные отношения, на которые посягает правонарушение, совершенное подростком, но также и сами условия жизнедеятельности и социального развития несовершеннолетних, так как нарушение прав детей со стороны взрослых, попытки вовлечения несовершеннолетних в совершение антиобщественных действий и правонарушений способствуют их дезадаптации и формированию антисоциальных базовых ценностных ориентаций. Таким несовершеннолетним требуется социально-педагогическая реабилитация, в обеспечении которой должен быть задействован весь механизм системы противодействия их безнадзорности, беспризорности и связанным с ними правонарушениям. Кроме того, в целях четкого разграничения полномочий, устранения параллелизма и дублирования функций, более четкого формулирования и необходимого уточнения требуют задачи органов системы противодействия безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних.
   Проблематика предупреждения детской беспризорности и правонарушений в дореволюционный период затрагивалась в работах ученых — историков и юристов В.А. Арнаутова, М.Н. Гернета, В.Ф Залеского, А.Н. Кистяковского, Н.В. Крупенникова, М.И. Левитиной. Влияние социально-экономических факторов на формирование негативных взглядов несовершеннолетних подробно изучалось в плоскости разрабатываемых вопросов такими учеными — административи-стами, криминологами, социологами, педагогами, психологами, как B.C. Афанасьев, Ю.Д. Блувштейн, В.Н. Бурлаков, О.Н. Ведерникова, С.А. Вахов, В.М. Волошин, С.Т. Гаврилов, Я.И. Гилинский, А.И. Долгова, А.Э. Дубоносова, Г.И. Забрянский, А.В. Заряев, И.Н. Зубов, Б.В. Зыкин, Е.В. Зыкина, К.Е. Игошев, О.Ю. Ильина, А.Н. Ильяшен-ко, И.П. Карачев, К.В. Карловская, А.П. Клюшниченко, И.А. Кобзарь, А.А. Кочин, Н.И. Крюкова, Н.Ф. Кузнецова, С.Я. Лебедев, О.В. Лукичев, В.В. Лунев, С.Ф. Мазурин, В.Д. Малков, И.М. Мацкевич, Г.М. Миньковский, Н.П. Мышляев, В.А. Плешаков, Л.М. Про-зументов, В.Н. Прокопенко, А.Г. Сапрунов, Л.В. Сердюк, И.Г. Скур-ту, В.С. Харламов, Р.С. Хисматуллин, И.П. Черникова, Д.А. Шестаков и многими другими.
   Фрагментарно поставленные в плане монографического исследования вопросы в рамках своих концептуальных исследований изучали такие видные корифеи юриспруденции, как Ю.Е. Аврутин,

6

А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, В.М. Берекет, С.С. Бородин, Н.В. Бугель, П.П. Глущенко, С.И. Гирько, М.М. Дикажев, А.С. Дугенец, В.Д. Зорькин, А.И. Каплунов, А.А. Кармолицкий, В.Я. Кикоть, Ю.М. Козлов, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, А.Е. Лунев, С.Ф. Милюков, Л.А. Николаева, Э.Ф. Побегайло, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.П. Сальников, В.Д. Сорокин, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, Ю.В. Степаненко, С.В. Степашин, И.И. Сы-дорук, Н.И. Уткин, В.Ю. Ухов, В.У. Хатуаев, В.В. Черников, В.С. Четвериков, А.П. Шергин, Н.Д. Эриашвили и другие. Однако произошедшие за последние десятилетия кардинальные изменения всех систем государственного устройства, прогрессирующий в обществе правовой и духовно-нравственный нигилизм требуют концептуальных новаторских подходов в изучении и профилактике девиантного поведения несовершеннолетних.
   Корректировка в положительную сторону правовых норм невозможна без глубокого всестороннего подхода к осмыслению наиболее важных теоретических проблем, сопоставления законодательства и реалий современной жизни. Таким образом, только глубокий, масштабный, разносторонний анализ состояния законодательства и судебной практики может стать эффективным инструментом для разработки действенных рекомендаций по совершенствованию научных и организационно-правовых основ деятельности подразделений органов внутренних дел по делам несовершеннолетних. В данном контексте четко прослеживается острая необходимость выработки нового фундаментального подхода к осознанию и решению управленческих, системно-правовых и методологических проблем, возникающих при функционировании системы профилактики правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации с акцентированием внимания на деятельности указанных подразделений.
   Представляется, что выводы, полученные в результате исследования, будут способствовать оптимизации деятельности системы профилактики правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации.
   Отраженные в монографии взгляды на теоретические и практические аспекты организации работы подразделений по делам несовершеннолетних не претендуют на исчерпывающую характеристику рассматриваемой деятельности и, по всей видимости, не свободны от недостатков. Поэтому автор с благодарностью примет деловую критику, которая, безусловно, будет учтена в дальнейших конструктивных научных разработках по избранному направлению исследования. Заинтересованные лица могут выражать свои отзывы и критические замечания лично автору или направлять их по электронной почте в адрес кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России: adovd@mail.ru

  Глава



1

        Общие положения, эволюция и правовое регулирование системы профилактики правонарушений несовершеннолетних






1.1. Ретроспектива становления и развития отечественных государственных органов по противодействию правонарушениям несовершеннолетних
   В целях придания нового целенаправленного и организованного характера деятельности всех звеньев цепи профилактики правонарушений несовершеннолетних в современной России необходимо глубокое изучение накопленного опыта, его позитивных и негативных сторон. Проводя ретроспективу развития системы профилактики правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия, отметим, что рассматриваемая проблематика не нова и уходит корнями в XVII в., когда «стали предприниматься первые шаги к перевоспитанию нравственно испорченных детей»¹.
   До «Соборного уложения», которое было принято в 1649 г. в Москве с одобрения царя Алексея Михайловича Романова, в законодательстве, регламентирующем уголовно-правовые отношения, было записано: «...чтобы Московского государства всяких чинов людем от большаго до меньшаго... суд и расправа была во всяких делах всем равна»¹ ², что в целом уравнивало положение подростков со взрослыми в уголовном процессе и устраняло возможность су

¹ Беляева Л.И. Зарождение и развитие в России практики предупреждения преступлений несовершеннолетних // Организационно-правовые проблемы предупреждения преступности несовершеннолетних. М., 1999. С. 53.

² Дмитриев Ф. История судебных инстанций и гражданского апелляционного производства от Судебника до Уложения о губерниях. М., 1959. С. 187—224.

8

ществования особого привилегированного положения малолетних правонарушителей.
    В последующие годы государство впервые на высшем законодательном уровне повсеместно на территории Московского централизованного государства устанавливает, что субъектами преступления признаются лица, принадлежащие ко всем сословиям, но не моложе семи лет. Следом, указом от 26 июня 1765 г., были твердо оговорены два возрастных предела касательно лиц, не достигших совершеннолетия: «безусловная судимость», т.е. минимальный возраст привлечения к уголовной ответственности устанавливался в десять лет, «возрастом смягчения» был возраст до 17 лет.
    В определенной степени тождественные черты с ныне действующими государственными органами, принимающими коллегиальные решения об административной ответственности несовершеннолетних правонарушителей, имели так называемые совестные суды, учрежденные в 1775 г. Екатериной II, которым были переданы все дела о малолетних правонарушителях.
    До введения совестных судов новая систематизация уголовноправовых норм производилась в 1715 г. при создании Петром I «Артикула воинского». Несмотря на то что к смягчающим обстоятельствам по данному правовому акту относилось малолетство преступника, крайне низкий возраст уголовной ответственности, обилие квалифицирующих признаков и чрезмерно жесткие санкции зачастую приводили к тому, что общие суды выносили суровые приговоры и назначали несовершеннолетним такие наказания, как каторжные работы и даже смертная казнь.
    В противовес этому совестные суды должны были рассматривать дела не только на основании законов, но и «на основании естественной справедливости, исходя из принципов человеколюбия, почтения к особе ближнего, отвращения от угнетения и притеснения». Однако, по мнению более поздних исследователей, на практике приговоры совестных судов не отличались мягкостью и гуманностью в отношении детей и были упразднены в 1828 г., просуществовав более 50 лет¹.
    Прогрессивным этапом развития законодательства применительно к содержанию несовершеннолетних под стражей является первый общегосударственный акт в этой области (и в области модернизации тюремного дела вообще): «Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных» 1832 г. Все осужденные по нему были разделены на три разряда: важных, маловажных и бродяг. Каждый разряд должен был содержаться в отдельном помещении. Кроме того, запрещалось содержание женщин в одном помещении с мужчинами, а несовершеннолетних и малолетних — со взрослыми и старыми. ¹

¹ См.: Бабушкин А.В. Настольная книга юриста-ювеналиста. М., 1999. С. 5.

9

   Во времена царствования императора Александра II, во второй половине XIX в., ознаменованной проведением коренных преобразований в судебной системе, предупреждение правонарушений несовершеннолетних становится одним из основных направлений деятельности государства и общества. В это время усиленно развиваются правовые основы так называемой превентивной (предупредительной) политики, немаловажная роль в которой отводилась не только государственным органам, но и общественным формированиям. Активная деятельность последних во многом обусловила решение таких важнейших вопросов, как организация обучения и воспитания подростков, а также создание специальных учреждений для несовершеннолетних правонарушителей и детей арестантов. Первые такие заведения были открыты в 1880-е годы в крупнейших городах нашего отечества, однако, ввиду того что большинство из них создавались и финансировались посредством частной инициативы, подобные благотворительные акции не всегда заканчивались успешно. Большинство из вышеуказанных заведений были смешанными, и потому в них, как правило, содержались дети разных категорий: бродяги, сироты, нищие, правонарушители.
   В более поздний период для оказания помощи беспризорным детям организуются специальные работные дома, которые были весьма доступны и куда можно было обратиться без помощи властей. Такие дома существовали в Москве, Петербурге, Харькове, Костроме¹, а в начале XX в. в Российской империи появились так называемые приюты-корабли, куда направлялись преимущественно дети-сироты, беспризорники, а также нищие, еще не совершившие какого-либо правонарушения, но близкие к тому, чтобы преступить закон. Доподлинно известно, что такие приюты-корабли существовали по меньшей мере в трех российских городах: Севастополе, Таганроге и Кронштадте. Их отличительной чертой было то, что помимо общеобразовательной программы, присущей всем исправительным заведениям, воспитание детей здесь осуществлялось в соответствии с корабельными правилами и морским делом¹ ².
   Примерно в это же время появляется еще один вид воспитательных заведений — так называемые трудовые колонии. Поскольку отечественное законодательство до определенного момента четко не определяло смысла и назначения подобного рода исправительных заведений, все они именовались по-разному и базировались на различных подходах к организации превентивной деятельности. Так, одни полагали, что исправительные учреждения для несовер

¹ См.: Залеский В.Ф. Попечение о беспризорных и покинутых детях. Казань, 1917. С. 472.

² См.: Первый в России приют-корабль в городе Таганроге // Трудовая помощь. 1907. № 3. С. 392-393.

10