Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции

Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора Ю.В. Трунцевского, кандидата юридических наук, доктора экономических наук, профессора Н.Д. Эриашвили

Второе издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональныйучебник» в качестве учебно-практического пособия для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебно-практического пособия для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность»; по научным специальностям 12.00.08 «Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право», 12.00.11 «Судебная деятельность; правозащитная
и правоохранительная деятельность», 12.00.14 «Административное право; административный процесс»




юнити UNITY

Закон и право • Москва • 2017

УДК [328.185:351.745](470+571)(075.8)
ББК 67.401.02(2Рос)я73-1+67.401.133.1(2Рос)я73-1
     П51

Рецензент:
Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор Л.Д. Гаухман




Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники




         Полномочия подразделений органов внутренних дел П51 (полиции) в противодействии коррупции: учеб.-практ. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность» / под ред. Ю.В. Трунцевского, Н.Д. Эриашвили. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 135 с.
         ISBN 978-5-238-02680-0
         Агентство CIP РГБ


         Рассматриваются вопросы понятия и сущности коррупции, антикоррупционной политики России на современном этапе, структура и направления деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия коррупции.
         Для курсантов, слушателей и преподавателей высших учебных заведений МВД России, а также практических работников правоохранительных органов.


ББК 67.401.02(2Рос)я73-1+67.401.133.1(2Рос)я73-1

ISBN 978-5-238-02680-0
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2011, 2015
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

                Введение





   Политики, юристы, широкая общественность выражают все большее беспокойство по поводу такого негативного социального явления, как коррупция. Ее масштабы и последствия намного превосходят ожидания и становятся серьезным дестабилизирующим фактором общественной и государственной жизни. В то же время следует отметить, что коррупция, по мнению большинства ученых и политиков, приобрела характер одной из основных угроз национальной безопасности России.
   В «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года¹, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, говорится: «Главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом, повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом, расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере. В целях обеспечения государственной и общественной безопасности: совершенствуется структура и деятельность федеральных органов исполнительной власти, реализуется Национальный план противодействия коррупции, развивается система выявления и противодействия глобальным вызовам и кризисам современности».
   В Послании Президента РФ к Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. коррупция названа одним из главных барьеров на пути развития государства². Очевидно, что борьба с ней должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого социального зла.



¹ Российски;! газета. 2009. 20 мая.

² Там же. 12 ноября.

3

    Только за шесть месяцев текущего года рассмотрено свыше 4,5 тыс. дел коррупционной направленности. Среди осужденных — 532 представителя органов государственной власти и органов местного самоуправления, более 700 работников правоохранительных органов. Эти цифры, к сожалению, свидетельствуют и о масштабах коррупции, поразивших наше общество.
    В связи с этим государство повсеместно создает в соответствующих властных структурах, и в первую очередь в правоохранительных органах, подразделения по противодействию коррупции. Однако их деятельность сталкивается с рядом серьезных трудностей, нередко возникают проблемные ситуации в процессе применения действующего законодательства (в том числе и уголовного), а также при разработке новых нормативных актов, затрагивающих в той или иной мере данное явление.
    Особую актуальность разрешение данных проблем приобретает в процессе подготовки высококвалифицированных специалистов для правоохранительных органов, ориентированных на борьбу с организованной преступностью и тесно взаимосвязанной с ней коррупцией.
    Освещению этих вопросов и посвящено данное учебнопрактическое пособие. Стесненные рамками объема и требований к работам подобного жанра, мы вынуждены ограничиться рассмотрением наиболее важных аспектов сущности коррупции как негативного социально-правового явления, содержания осуществляемой в Российской Федерации антикоррупционной политики, структуры и функций органов внутренних дел, осуществляющих противодействие коррупции.

Авторы учебного пособия
    И.Н. Дорофеев — канд. юрид. наук
    О.Г. Карпович — докт. юрид. наук, проф.
    М.В. Костенников — докт. юрид. наук, проф.
    А.В. Куракин — докт. юрид. наук, проф.
    И.Б. Малиновский — канд. юрид. наук, доцент
    В.В. Мыльников — канд. юрид. наук
    В.Н. Одинцов — канд. юрид. наук
    О.Ш. Петросян — докт. юрид. наук
    Р.С. Сатуев — канд. юрид. наук
    Е.А. Сумина — канд. юрид. наук
    В.Ф. Сухарев — проф.
    Ю.В. Трунцевский — докт. юрид. наук, проф.
    Н.Д. Эриашвили — канд. юрид. наук, докт. экон. наук, проф.

            Глава





                Антикоррупционная политика в России





            1.1. Коррупция: понятие и сущность


   Слово «коррупция» имеет латинские корни. Существует различная трактовка содержания данного термина. По мнению одних, данное понятие было образовано от слова corruption, что означает порчу, подкуп, извращение, разложение. В соответствии с другой точкой зрения оно сложилось из сочетания латинских слов сопл — наличие нескольких участников в обязательном правоотношении по поводу единственного предмета спора и гитреге, обозначающего нарушение чего-либо, в частности, подразумевается нарушение отдельными индивидами сложившихся этических норм для получения выгоды.
   Как негативное социальное явление, присущее обществу, коррупция известна очень давно, однако ее содержание толковали по-разному. Впервые о данном явлении упоминал еще Аристотель, определяя тиранию как коррумпированную (неправильную, испорченную) форму монархии. В римском праве определение согитреге понималось как порча, фальсификация, подкуп и обозначало в целом противоправное действие, предпринятое в первую очередь против судьи.
   О коррупции писали Макиавелли, Руссо, Монтескьё и многие другие мыслители прошлых веков. По Н. Макиавелли, явление, подпадающее под коррупцию, представляет собой использование тем или иным лицом публичных возможностей в личных интересах. В работе «Государь», характеризуя советников государей, т.е. лиц, наделенных определенными властными полномочиями, он, в частности, писал: «Есть один безошибочный способ узнать, чего стоит помощник. Если он больше заботится о себе, чем о государе, и во всяком деле ищет своей выгоды, он никогда не будет хорошим слугой государю, и тот никогда не сможет на него положиться». По мнению Ш. Монтескьё, «известно уж по опыту веков, что всякий человек обладающей властью, склонен употреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела».


5

    Данное понятие по-разному раскрывается в настоящее время в словарях и энциклопедиях. В частности, в «Словаре русского языка» коррупция определяется как «подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей».
    В «Политическом словаре» понятие «коррупция» — обозначает «разложение экономической и политической систем в государстве, выражающееся в продажности должностных лиц и общественных деятелей» .
    В «Большой советской энциклопедии» слово «коррупция» толкуется как «прямое использование должностным лицом прав, предоставленных ему по должности, в целях личного обогащения, а также подкуп должностных лиц, их продажность».
    В «Российской юридической энциклопедии» коррупция определяется как «использование государственными служащими и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения материальных и иных благ и преимуществ как в личных, так и групповых интересах».
    В политике понятие «коррупция» используется для характеристики морального состояния общества в целом. В этом контексте коррупция рассматривается как своеобразная социальная болезнь, преграда на пути экономического прогресса или угроза легитимной политике, обусловленная доступом к власти преступных элементов.
    В обыденной современной лексике данное понятие применяется для обозначения негативного социального явления в виде «подкупа взятками, продажности должностных лиц, политических деятелей » (что базируется на определенных исторических предпосылках) или преступления, заключающегося «в прямом использовании должностным лицом прав, предоставленных ему по должности, в целях личного обогащения...». В отечественной юридической литературе термин «коррупция» впервые был использован А.Я. Эстриным¹.
    Социальная природа данного негативного общественного явления, появившегося практически одновременно с возникновением государства и права, проявляется в следующем. Лица, выполняющие функции социального управления, постепенно формируют в процессе развития общества особую совокупность людей. Они обособляются от остальных вследствие специфичности их социального положения, которое проявляется в наделении его представителей властными полномочиями публичного характера. Отсюда у них возникают особые интересы, отличные по содержанию и направленности от интересов всех иных членов общества.

¹ См.: Эстрин А.Я. Взяточничество // Труды кружка уголовного права при Санкт-Петербургском университете. СПб., 1913. С. 4.

6

   Такое положение вызывает в той или иной мере коррозию существующих политических институтов общества и властных структур государства, что и порождает у определенной категории служащих солидарность в достижении групповой или личной выгоды. Масштабы и характер коррупции, как свидетельствует мировой исторический опыт, находятся в прямой зависимости от роли и значения, придаваемого государственному аппарату в управлении обществом.
   Например, такого рода деяния были широко распространены во времена Римской империи, когда имелся довольно многочисленный государственный аппарат, обладающий значительным весом в управления делами общества. В то же время в Средние века и в период повсеместного развития капитализма из-за сравнительно незначительного воздействия государственного аппарата на внутреннюю жизнь общества негативные последствия данного явления были не так заметны.
   В связи с этим проблемы коррупции не получили должного теоретического осмысления вплоть до второй половины XX в. Именно тогда, из-за расширения масштабов вмешательства государства в экономику и другие сферы жизни общества произошел существенный рост численности государственного аппарата. Это повлекло увеличение его бюрократической прослойки, которая неизменно стремится к бесконтрольной деятельности, в связи с чем является питательной средой для развития коррупции.
   В целях противодействия росту коррупции была разработана и провозглашена новая политическая доктрина, получившая название неоконсерватизма (ее отдельные элементы можно обнаружить в государственной политике многих стран и до настоящего времени). В рамках этой политики возобладал курс на возврат к традиционным ценностям западного либерализма:
   • понимание демократии как ограничения власти и масштабов управленческой деятельности правительства;
   • повсеместное следование принципам правового государства;
   • его минимальное вмешательство в экономические отношения;
   • широкое распространение предпринимательства и конкуренции¹.
   Последовавшие за этим изменения позволили существенно сократить масштабы коррупции и уменьшить вызываемые ею негативные последствия. По нашему мнению, учитывая сходство отдельных моментов исторического развития, можно сделать вывод, что наше общество на данном этапе эволюции сталкивается с подобными проблемами.

¹ См.: Мишин Г.К. Коррупция: понятие, сущность, меры отграничения. М., 1991.
С. 13.

7

   Что же касается содержательного аспекта рассматриваемого негативного явления, то в специальной литературе на этот счет существуют довольно противоречивые мнения. В первую очередь это связано с тем, что хотя в российском законодательстве и употребляется понятие «коррупция», но до настоящего времени отсутствует его однозначное определение.
   Если обратиться к международным правовым актам, то существует несколько определений коррупции.
   Так, в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 г., закреплено, что
   понятие коррупции охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие.
   На первой сессии междисциплинарной группы Совета Европы по проблемам коррупции, проходившей в Страсбурге 22—24 февраля 1995 г., было принято всеобъемлющее определение коррупции. В соответствии с ним
   коррупцией является подкуп, а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса государственного должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношениях подобного рода, и имеющее целью получение каких бы то ни было надлежащих преимуществ для себя либо иных лиц.
   В ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, подписанной Россией 12 декабря 2000 г. в г. Палермо, коррупция определяется как умышленные уголовно наказуемые деяния, которые включают:
   1)     обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;
   2)     вымогательство или принятие публичным лицом лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих служебных обязанностей.

8

   В то же время в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией содержится следующее определение: «коррупция — это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».
   В России широкое распространение получила точка зрения, сложившаяся в основном под влиянием юристов-практиков (созвучная с первыми трем приведенными определениями), согласно которой под коррупцией подразумевается связь должностных лиц с организованным преступным сообществом из корыстных побуждений или, в ограниченном значении, уголовно наказуемый подкуп служащих государственного и муниципального аппарата извне¹.
   Один из сторонников такой точки зрения — А.Н. Волобуев предлагал даже «оформить» ее в виде специального состава, предусматривающего «самую строгую ответственность должностных лиц за установление контактов с организованным преступным сообществом в корыстных целях, то есть за коррупцию»².
   Таким образом, общим здесь является то, что под коррупцией понимается общественно опасное и уголовно-противоправное деяние, трактуемое в ограниченном значении как подкуп, продажность должностных лиц государственного и муниципального аппарата, что, по сути, приводит к смещению аспектов борьбы с нею лишь к одной из ее форм — взяточничества, хотя и наиболее опасной и распространенной.
   В то же время довольно большая часть криминалистов придерживаются точки зрения, что коррупция не исчерпывается подкупом и представляет собой социально-криминологическое явление, поразившее аппарат государственной власти и управления, а также местного самоуправления, представители которого незаконно исполь


¹ См.: Гуров А.И. Организованна» преступность и теневая экономика // Теневая экономика. М., 1992. С. 115; Крылов А.А. Социально-экономические аспекты борьбы органов внутренних дел с нетрудовыми доходами. М., 1996. С. 71; Ермилин И. На пороге рынка (государственная служба и коррупции) // Советская юстиция. 1990. № 17. С. 6; Долгова А. Со взяткой не все гладко // Щит и меч. 1992. № 23. С. 27; Лопатин В.Н., Тогонидзе Н.В. Политическая коррупция в России (материалы «круглого стола»). (Начало) // Государство и право. М.: Наука, 2003. № 3. С. 106; Петров Э.И. Коррупция как объект криминологического исследования // Проблемы борьбы с коррупцией: Тез. докл. и сообщ. М., 1992. С. 11; Пономарев П.Г. Понятие коррупции и уголовно-правовые средства ее сдерживании // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. М., 1993. С. 49; Сухарев А.Я. Научное обоснование основных направлений совершенствования деятельности государственной власти Российской Федерации по борьбе с коррупцией (тезисы) // Криминологический журнал. М., 2003, № 2 (5); и др.

² См.: Что такое организованная преступность // Социалистическая законность, 1988. № 9. С. 28.

9

зуют служебное положение в корыстных целях вопреки интересам службы для личного обогащения¹. Так, например Б.В. Волженкин считал, что

    коррупция — это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах².

    Во взглядах сторонников данного подхода существовали и существуют некоторые, правда несущественные, различия³.
    В последующем в понятие коррупции стали включать аналогичные действия лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих организациях независимо от формы собственности, а также в некоммерческих организациях, на являющихся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением (включая в их число профессиональные союзы, политические партии и международные организации).
    С учетом существующих разнообразных точек зрения по данному вопросу наиболее адекватно отражает сущность коррупции концепция, в рамках которой считается, что

    коррупция — это использование государственными, муниципальными и иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе имущественного характера) либо представление последним таких преимуществ⁴.


¹ См.: Гальперин И.М. Указ. соч С. 37; Волженкин Б.В. Указ. соч. С. 63—70; Гришанин П.Ф. Проблемы уголовно-правовой борьбы с коррупцией // Проблемы борьбы с коррупцией: Тез. докл. и сообщ. М., 1992. С. 13—14; Кабанов П.А. Политическая коррупция: краткий обзор существующих дефиниций // Следователь. 2003. № 1. С. 48—49; Куракин А.В. Государственная служба и коррупция // Российский следователь. 2002. № 6. С. 9. Крылов А.А. Социально-экономические корни коррупции и средства массовой информации // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. М., 1993. С. 29; Лунев В.В., Тогонидзе Н.В. Политическая коррупция в России (материалы «круглого стола») (Окончание) // Государство и право. 2003. № 3. С. 105; Максимов С.В. Коррупция в России. Уфа, 2000. С. 7; Шестак А.Д. Правовая оценка коррупции // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. М., 1993. С. 43; и др.

² См.: Чистые руки. 1999. № 1. С. 17.

³ См.: Мишин Г.К. Указ. соч. С. 13.

⁴ См.: Максимов С.В. Указ. соч. С. 7.

10