Административное право зарубежных стран


                Административное право зарубежных стран





Учебник







UNITY

            Административное право зарубежных стран


Под редакцией заслуженного работника высшей школы РФ, члена-корреспондента Российской академии образования, доктора юридических наук, профессора В.Я. Кикотя, доктора юридических наук, профессора Г.А. Василевича, кандидата юридических наук Н.В. Румянцева

Допущено Министерством внутренних дел Российской Федерации в качестве учебника для курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»; по научной специальности 12.00.14 «Административное право; финансовое право»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»; по научной специальности 12.00.14 «Административное право; финансовое право»







ю н и т и UNITY
Закон и право • Москва • 2017

УДК 342.9(100)(075.8)
ББК 67.401(3)я73-1
     А31

Коллектив авторов:
В.Я. Кикоть, Н.В. Румянцев, ГА. Василевич, Н.Д. Эриашвили, М.В. Саудаханов (ответственный за издание), И.Б. Кардашова, П.И. Кононов, С.Н. Бочаров, А.М. Осавелюк, Д.В. Хобелия, Х.Г. Эйвазов, Е.А. Соломатина, В.В. Сажина, АД. Майле



Главный редактор издательства Н.Д. Эциашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники




         Административное право зарубежных стран: учебник для А31 студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / [В.Я. Кикоть и др.]; под ред. В.Я. Кикотя, Г.А. Василевича, Н.В. Румянцева. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 431 с.
      I. Кикоть, Владимир Яковлевич.
      II. Василевич, Григорий Алексеевич.

         ISBN 978-5-238-02197-3
         Агентство CIP РГБ

         Рассмотрены актуальные теоретические и прикладные проблемы административного права зарубежных стран. Изучен и обобщен опыт зарубежных стран по применению норм административного права. Проведен анализ правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления на основе закрепленных в нормах административного права правилах поведения.
         Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, ученых, а также всех, кто интересуется вопросами сравнительноправового исследования административного права зарубежных стран.


ББК 67.401(3)я73-1

ISBN 978-5-238-02197-3
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2012
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания. (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или какой-либо ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2012

        От авторов

    Настоящий учебник предназначен, прежде всего, для студентов высших юридических учебных заведений, аспирантов, преподавателей, а также всех, кого интересуют актуальные проблемы современных правовых систем зарубежных государств, а именно одна из важнейших правовых отраслей — административное право.
    Административное право является базовой отраслью наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования разнообразных общественных отношений, повседневно возникающих в различных сферах общественной и государственной жизни.
    Административное право зарубежных стран связано с регулированием административной, управленческой деятельности государства и позволяет уяснить механизм принятия управленческих решений.
    Государственная управленческая деятельность появилась одновременно с возникновением публичной власти, поэтому даже на самых ранних этапах развития государственности принимались правовые нормы, регулировавшие отдельные вопросы управленческой деятельности.
    Возникновение административного права зарубежных стран связано с принципиально иным подходом: с признанием верховенства прав человека и гражданина, с идеями правового государства. Вся деятельность государства подчинена интересам общества.
    Поскольку административное право в современных зарубежных странах — разветвленная отрасль правовой системы, то административноправовая наука многих государств сформировала устойчивое представление об основных ее институтах: принципе разделения властей, роли и месте органов исполнительной власти, государственном управлении, государственной службе, публичной администрации и др.
    Огромное значение имеют цели, достижению которых служит административное право. Основными, на наш взгляд, являются следующие:
    •  управленческое воздействие органов исполнительной власти, государственного управления на те или иные объекты и процессы в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах;
    •  создание системы и структуры федеральных и иных органов исполнительной власти, устанавливая сферу их деятельности, задачи, функции, полномочия, права, внутреннюю организацию, а также имея в виду повышение их эффективности;
    •  рамки правовых стандартов, внутри которых должно осуществляться управление государством и обществом;
    •  оптимальный уровень управления государством и обществом с использованием административно-правовых институтов, например государственной службы, административной ответственности;

• законное и справедливое обращение с гражданами, создание необходимых условий для реализации прав, свобод и законных интересов личности в управлении, создания условий для правомерного поведения.
    Административному праву отводится существенная роль в обеспечении национальной безопасности страны и общественного порядка, в регламентации деятельности органов исполнительной власти в этой жизненно важной сфере. Также весьма значительна роль административного права в борьбе с административными правонарушениями.
    Настоящий учебник дает сравнительное исследование административного права зарубежных стран.

Коллектив авторов

В.Я. Кикоть, заслуженный работник высшей школы РФ, член-корреспондент Российской академии образования, доктор юридических наук, профессор;
Н.В. Румянцев, кандидат юридических наук, начальник Московского университета МВД России;
Г.А. Василевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, Генеральный прокурор Республики Беларусь;
Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, профессор Московского университета МВД России;
М.В. Саудаханов, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НИИ образования и науки (ответственный за издание);
И.Б. Кардашова, доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин Юридического института Академии прокуратуры РФ; П.И. Кононов, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина (филиал в г. Кирове);
С.Н. Бочаров, кандидат юридических наук, профессор, начальник кафедры административного права Московского университета МВД России;
А.М. Осавелюк, доктор юридических наук, профессор, заместитель зав. кафедрой конституционного и муниципального права РГТЭУ;
Д.В. Хобелия, доктор права, профессор, лектор Грузинского университета им. Давида Агмашенебели;
Х.Г. Эйвазов, доктор философии по праву, доцент кафедры административной деятельности ОВД Академии полиции МВД Азербайджанской Республики;
Е.А. Соломатина, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России;
В.В. Сажина, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Белорусского государственного университета;
Алекс Майле, приват-доцент, советник по российскому праву при земельном суде федеральной земли Шлезвиг-Гольштейн, доктор права, магистр административноправовых наук Академии государственных служащих (г. Ноймюнстер, ФРГ).

Вводный раздел

Введение
в административное право зарубежных стран

Глава


        Административное право как отрасль права и наука

•  Понятие и характерные черты административного права зарубежных стран
•  Возникновение административного права зарубежных стран
•  Соотношение исполнительной власти и государственного управления, публичной администрации и административной деятельности
•  Государственная служба в зарубежных странах
•  Административные реформы в зарубежных странах
•  Полиция как правоохранительный орган механизма реализации государственного управления
•  Контроль над законностью управленческой деятельности. Административная юстиция
•  Источники административного права


1.1. Понятие и характерные черты административного права зарубежных стран
   Изучение административного права зарубежных стран в юридических вузах направлено на сравнительное исследование управленческого механизма в рамках исполнения текущего законодательства исполнительной властью конкретной страны, реализации правительственных программ, регулирования основных отраслей, деятельности государственных органов и государственных служащих.
   Административное право — одна из фундаментальных отраслей любого государства. Ее появление и развитие до сих пор не имеют четко выработанной единой концепции в связи с имеющимися разнообразными научными точками зрения, в особенности по отдельным географическим и политическим зонам.
   Административное право связано с регулированием административной, управленческой деятельности государства. В каждой зарубежной стране существуют свои определения, цели, задачи, предназначения данной отрасли, что характеризуется спецификой содержания и наполнения административного права. Однако можно выделить общий подход к определению административного права

1. Административное право как отрасль права и наука

7

как совокупности правовых норм, регулирующих публичную администрацию (административную деятельность) и контроль над ней.
   Исследуя общее и частное в сравнении управленческой деятельности ряда государств мира, можно выделить следующие основополагающие признаки административного права:
   •   является публичной отраслью права;
   •   предметом правового регулирования выступает административная деятельность;
   •   использует императивно-диспозитивные методы;
   •   фиксирует возможность применения соответствующими субъектами административно-правовых отношений мер государственного принуждения;
   •   связано с реализацией специфических функций государственного управления: программированием, организацией, координацией и контролем;
   •   взаимодействует с большим количеством отраслей права: конституционным, гражданским, финансовым, бюджетным, налоговым, трудовым, уголовным, муниципальным и др.;
   •   способствует стабилизации государственного управления и претворяет в жизнь государственные программы по развитию отдельных направлений в жизнедеятельности общества;
   •   стимулирует экономический сектор и предпринимательскую деятельность;
   •   помогает в осуществлении и оказании государственных услуг населению;
   •   связано с поддержанием правопорядка и общественной безопасности в стране;
   •   направлено на защиту граждан, в том числе и со стороны публичной администрации, и др.
   Административное право стран континентальной системы представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют, прежде всего, организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус. Кроме того, административно-правовые нормы регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.
   В англосаксонских странах административное право позднее развилось в самостоятельную отрасль. Долгое время в Великобритании в отношении органов управления применялись нормы общего права (common law). С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни развивалась административная деятельность и укреплялся аппарат административной власти. Этот процесс сопровождался появлением

Вводный раздел. Введение в административное право зарубежных стран

специфических норм, относящихся только к деятельности органов управления.
   В англосаксонской системе административно-правовое нормотворчество сосредоточилось на выработке процессуальных гарантий прав частных лиц против произвольных действий государственных органов. Административистика Великобритании и США исходит из того, что административное право не регламентирует организацию и структуру государственного аппарата, зато детально регулирует практически все аспекты отношений частных лиц и административных органов¹.
   Административное право зарубежных стран строится на нормах и принципах законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, целесообразности и необходимости, эффективности, правовой стабильности, экономичности, профессиональности.
   Определение предмета административного права зависит от принадлежности конкретной страны к определенной правовой системе.
   Так, в странах континентальной правовой семьи предмет административного права определен достаточно четко. В него включаются все вопросы публичного управления: создание, структура, функции, организация деятельности административных органов и учреждений; административные акты; административные процедуры; публичная служба; контроль за административной деятельностью, в том числе организация административных судов и административное судопроизводство.
   В странах англосаксонской правовой семьи предмет административного права понимается иначе. В Великобритании наука административного права изучает деятельность исполнительной власти и контроль над ней, при этом главное внимание уделяется формам, методам, средствам судебного контроля над администрацией. В целом административное право Великобритании находится в тесном взаимодействии с конституционным правом и еще не в полной мере от него отделилось. Страны Содружества, возглавляемого Великобританией, придерживаются соответствующих подходов к административно-правовому регулированию, однако в настоящее время на них оказывают некоторое влияние страны, относящиеся к континентальному праву, например к французскому или германскому толкованию¹ ². Возможно, это объясняется развитием европейской интеграции — Европейского Союза — и политической активностью входящих в него государств (по состоянию на начало 2011 г. насчитывает 27 стран).

¹ Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 5.

² Там же.

1. Административное право как отрасль права и наука

9

   Предмет административного права в США определяется как административное нормотворчество, административная квазисудебная деятельность, контроль над административными учреждениями. Все вопросы, связанные с принципом разделения властей и закреплением в соответствии с ним компетенции высших государственных органов, отнесены к конституционному регулированию и соответственно к предмету конституционного права.
   К источникам административного права зарубежных стран относятся:
   •   нормативные правовые акты;
   •   судебные прецеденты и судебная практика;
   •   нормативные договоры;
   •   правовые обычаи.
   Рассмотрим их более подробно.
   Первичный источник административного права зарубежных стран — конституция как базовый нормативный акт, обладающий высшей юридической силой в стране и косвенно регулирующий административно-правовые институты и отношения. Не менее важную роль играют законы — акты парламента или акты, принятые населением страны по итогам проведения референдума. Они составляют основной массив в общем количестве источников. Законы имеют различную классификацию: они могут быть органическими (Испания, Франция), конституционными (Италия), в том числе их сводные тексты — компиляции (документы по конкретной сфере, состоящие из законов различного периода принятия; все не включенные в компиляцию законы утрачивают свою юридическую силу, например, в Италии), обычными (текущими), делегированными актами (имеют силу закона, связаны с передачей законодательной компетенции от парламента исполнительным органам, например, в США, Японии).
   Подзаконные акты принимаются органами исполнительной власти во исполнение закона (например, регламентарные акты). Они рассматриваются в качестве дополнительных и вторичных источников административного права и направлены на конкретизацию закона и определения порядка применения законодательных норм. Следует обратить особое внимание на то, что акты управления, предназначение которых сводится к регулированию внутриучрежденческих вопросов, не затрагивающих интересы частных лиц, являются источниками административного права, например административные предписания в ФРГ, дисциплинарные акты во Франции, циркуляры в Италии.
   Среди всех прецедентов в административном праве наиболее важную роль играют прецеденты толкования, связанные с тем, что